KÖİ uygulamaları daha da yaygınlaşacak

Strateji ve Bütçe Başkanlığı, 2018 yılı Kamu-Özel İşbirliği (KÖİ) Raporunu yayınladı. KÖİ projeleri, verilen garantiler, bütçeye gelen yükleri, köprü ve otoyol geçiş ücretleri gibi başlıklarla sıkça gündeme gelmeye başladı. Dolayısıyla, konuya ilgi duyanlar bu raporu dört gözle bekleniyordu.

Rapor beklentileri karşılıyor mu derseniz cevabım hayır.

İçerik tamamen dünyada ve Türkiye’deki KÖİ uygulamalarının güzellemeleriyle dolu. Avrupa ülkeleri arasında en yüksek yatırım tutarı bizde. Gelişmekte olan ülkeler arasında da Brezilya, Hindistan ve G. Kore ile beraber ilk sıralardayız.

Bizdeki projelerin sektörel dağılımı ve büyüklükleri de tek tek ele alınmış. Bu alanda detaylı sayılacak bilgiler var. 

Rakamsal büyüklere gelince. Rapor “Uygulama sözleşmesi imzalanan 242 projenin toplam sözleşme değeri (yatırım tutarı + kamuya ödenecek miktar) 139,8 milyar ABD Doları olup 71,3 milyar ABD Doları ile en büyük pay havaalanı projelerine aittir.”diyor. 

Seçimlerden sonra bir ekonomik program uygulanır mı? (Siyasetçilere Öneriler 2)

Siyaset bir günde değişiyor. Tam konuyu anlamaya çabalarken birden bir haber geliyor ve her şey tam tersine dönüveriyor. Sonra dönüp piyasalarda ne oluyor diye merak ediliyor? Neler olduğunu biz anlayamazken, yabancı sıcak para yatırımcısının anlamasını beklemek saçmalık olmaz mı?

Neyse biz gelelim baskın seçim kararının neden alındığına. Sayın Devlet Bahçeli’nin konuşmasından benim anladığım, diğer nedenlerin yanı sıra, ekonomideki dengelerin 2019’a kadar sürdürülemeyeceği. Benzeri görüşü Sayın Mehmet Şimşek’te belirtmişti. Muhalefet zaten ekonomide sorunların derinleştiğini söylüyor.

Demek ki hemen hemen tüm partiler ekonominin kapsamlı bir bakıma alınması gerektiği konusunda hem fikir. Sadece nasıl olacağı ve nelere öncelik verileceği konusunda farklı yaklaşımlar var.

Piyasa oyuncularının bazıları da seçimden sonra önemli kararlar alınacağı yönünde ciddi bir beklentiye girmiş görünüyorlar.

O zaman duruma bir bakalım.

Bir KÖİ projesi örneği: Zafer Havaalanı

Birkaç gün önce Kamu Özel Sektör İşbirliği (KÖİ) projelerini uzun bir yazıyla ele almıştım. (http://www.hakanozyildiz.com/2018/01/kamu-ozel-isbilirligi-projelerine-bu.html) Bol kepçe verilen kamu garantilerinden bahsederek, “Bu kadar garanti verildikten sonra, yatırımları devlet kendi yapsa daha iyi olmaz mı?” demiştim.

Ülkesini çok seven bir okurum, yazı hakkında sorular sorduktan sonra, örnek bir KÖİ projesi hakkında sınırlı bilgiler verdi. Ben de sizlerle paylaşıyorum. Okuduktan sonra, yukarıdaki önerimin doğruluğu hakkında kararı siz verin.

Zafer Havaalanı Kütahya, Afyonkarahisar ve Uşak illerine hizmet veriyor. Devlet Hava Meydanları İşletmesi Genel Müdürlüğü (DHMİ) 2010 yılında yap-işlet-devret (YİD) modeliyle ihaleye çıkıyor. İhaleye tek teklif geliyor.

Projenin yatırım maliyeti 50 milyon Euro. Yolcu kapasitesi ise yılda 2 milyon kişi. Şirket havaalanını 30 yıl işletecek, ardından DHMİ’ye devredecek.

205 milyar dolar nasıl bulunacak?

Dünyada döviz bolluğunun sona ermek üzere olduğu artık genel kabul görmüş bir görüş. Tek tartışma hangi hızla olacağı konusunda.

Uluslararası Finans Enstitüsü IFF, 2018 için bulunduğumuz bölgeye yönelik olarak yaptığı tahminlerde, doğrudan yabancı sermeye girişlerinin biraz artacağını belirtiyor. O da yeni yatırıma değil, hisse senedi olarak. Buna karşılık tahvil ve hisse senedi piyasalarına girişler ve banka kredileri 2017’ye göre azalacakmış.

Bu şartlarda Türkiye’nin döviz ihtiyacı ne olacak ona baksak iyi olacak.

T.C. Merkez Bankası’na göre, temmuz sonu itibariyle, kalan vadeye göre bir yıldan kısa vadeli dış borç stokunun toplamı 170,5 milyar dolar. Önümüzdeki bir yıllık sürede, kamu (TCMB dahil) 7 milyar $, bankalar 94,5 milyar $ (49 milyar $’ı kredi kalanı mevduat), reel sektör ise 69 milyar $ dış borç ödemek ve/veya yeni borç bulmak zorunda.

Bu tutara yaklaşık 35 milyar dolar kadar olacağı tahmin edilen cari açığı da ekleyin. Toplam döviz ihtiyacı, üç aşağı beş yukarı 205 milyar dolar eder.

Bu parayı kim getirecek?

Daha ne kadar Hazine garantisi verilecek?

Hazine devletin kasasıdır. Nakit gelirler orada toplanır, oradan harcanır. Eğer devletin iki yakası bir araya gelmiyorsa, gerekli olan finansman, borçlanılarak, Hazine tarafından sağlanır. Kısacası devletin nakit ve borç idaresini Hazine Müsteşarlığı yapar.

Kamuda Hazine’nin bu fonksiyonlarına ortak olduğu söylenebilecek iki kurum daha var: Özelleştirme İdaresi ve Türkiye Varlık Fonu (TVF). Özelleştirme İdaresi uzun yıllardır, kamu varlıklarını satıp, elde ettiği gelirlerin önemli bir bölümünü bütçeye aktarıyor. TVF daha çok yeni bir kuruluş. Borçlanma yetkisi var. Nakit işlemler yapabilecek. Garanti, kefalet verebilecek.

Ancak bu iki kuruluş, şimdilik, bütçe dışı işlemlere pek bulaşmadılar.

Bütçe dışı işlemlerin en başında, kamunun verdiği sözler sonucunda oluşan koşullu yükümlülükler geliyor. Yani bir koşul oluşmadan Hazine’ye, doğrudan yük olmayan işlemlerdir. Koşula bağlıdırlar.  

İlk ve en eski örnek klasik garantilerdir. Bunlar KİT, belediye gibi diğer kamu kurum ve kuruluşlarının aldıkları dış borçlara verilen garantilerdir. Eğer onlar ödemezse, verdiği garantinin sonucu Hazine borcu öder, bütçeye ek yük oluştururlar. Bütçeden para ödenir. Klasik garanti stokunun toplamı 12,4 milyar dolar, yani yaklaşık 45 milyar lira kadardır.

Köprü ve hastaneler mali kırılganlığı artırıyor

Mali disiplinden bahsederken, bütçe dışı yükümlülükler geçiştirilir oldu. Doğaldır, önemi kriz gelene kadar anlaşılmaz. Ekonomi darbe yemeye başlayınca, bütçeye gelen önceden hesaplanmayan, beklenmedik (!) yükler can acıtıcı olur.

Dünyada bu konuda yapılan çalışmalar dikkat çekiyor. Son olarak, OECD koşullu yükümlülükler konusunda, “Koşullu Yükümlülüklerin Yönetiminde Kamu Borç Yöneticilerinin Rolü” başlıklı yeni bir çalışma yayınladı. Güzel olan yazarının, geçmişte birlikte çalışmaktan gurur duyduğum, Hazine şube müdürlerinden Lerzan Ülgentürk olması. Kendisini kutluyorum.

Çalışma üç tür koşullu yükümlülükten bahsediyor. i) Kamu kredi garantileri, ii) Kamu Özel İşbirliği (KÖİ) projelerinden gelen yükümlülükler ve iii) Kamu destekli sigorta sistemleri.

İlkine örnek olarak, KİT’ler, belediyeler ve bankalar için verilen dış borç garantileri verilebilir.

KÖİ garantilerini artık çoğumuz, köprü, otoyol ve hastaneler için verilen garantiler ile bu projelerin dış borç üstlenimlerinden biliyoruz.

Üçüncü türe örnek olarak, Tasarruf Mevduatı Sigorta Fonunun mevduat garantileri ile tarım sigortalarına verilen katkıyı gösterebiliriz.

İki yeni bütçe dışı yük daha

Piyasaya yönelik, kısa vadeli ekonomik yorum yapanlar açısından mali disiplin tanımı bütçe açığı ile sınırlıdır. Onlar için önemli olan, yatırımlarının vadesi süresince ortaya çıkabilecek olası riskleri hesaplamaktır. Sıcak para yatırımcısı için ortalama vade üç ay civarındadır. Diğer bir deyimle her üç ayda bir yatırımını yenileme kararı vereceğinden, ondan sonrası sıcak paracıyı çok ilgilendirmez. Eğer şartlar hoşuna gitmezse, alır parasını, birkaç dakika içinde başka ülkeye gider.

Oysa orta vadeli, üretimci bir bakış açısı söz konusu olduğunda mali disiplin daha geniş bir tanımla ele alınır. Sadece bütçe içi işlemler ve basit bütçe açığı değil bütçe dışındaki olası yüklerde hesaba katılır.

Bütçe dışı işlem denince, bazı koşullar oluşunca bütçeye yük olacak işlemler akla gelir. Mevduat garantisi bunu klasik örneklerinden birisidir. Belli bir miktarı geçmeyen kişisel mevduatlar, banka batsa dahi devletin garantisi altındadır. TMSF tarafından ödenir. (Bu bağlamda, 6 Aralık 2016 tarihi itibariyle bankacılık sistemindeki 1,5 trilyon liralık mevduatın sadece 369 milyar liralık bölümü sigortaya tabidir)

Koşullu yükümlülüklerin bir başka klasik örneği hazine garantileridir. Hazine garantili borç stoku, Haziran 2016 itibariyle, 12 milyar doları (40 milyar TL) geçmiş.

Kamu neden bütçe açığından daha fazla borç alıyor?

Şöyle düşünün. Aile bütçenizi yönetiyorsunuz. Geliriniz belli. Maaş, ücret en temel gelir kalemi. Hadi babadan kalma evden gelen kira geliriniz de olsun. Yanına bir de köydeki tarlalardan gelen yarıcı/kiracı geliriniz olduğunu varsayalım.

Bunca gelir kalemine rağmen harcamalarınıza yetmediği için borç aldığınızı düşünelim.

Ne kadar borç alırsınız?

Evet, sorum çok basit. Geliriniz ile gideriniz arasındaki fark kadar değil mi? Gereğinden fazla borçlanır mısınız?

Kamu bazı yıllar borçlanıyor. Acaba neden?

Kamu-Özel İşbirliği; 345 milyar liralık koşullu yükümlülük

Dilimde tüy bitti. Yazıp duruyorum: “Mali disiplin denince sadece bütçe rakamlarına bakmayın.”

Örneğin Kalkınma Bakanlığı rakamlarına göre, bu yıl toplam kamu yatırımları 95 milyar lira olacak. Bunun 51 milyar lirası merkezi bütçe, kalanı KİT’ler, belediyeler ve diğer kamu kurumları tarafından yapılacak.

Bu açıdan baktığınız zaman bütçede sorun yokmuş gibi görünüyor.

Ama gelin Kalkınma Bakanlığı’nın yayımladığı başka bir rapora bakalım. Raporun başlığı “Dünyada ve Türkiye’de Kamu-Özel İşbirliği Uygulamalarına İlişkin Gelişmeler 2015”. Güzel, derli toplu bir özet.

Mali disiplinin geleceği ne durumda?

Ekonomi konusu açıldı mı, elde kalan tek olumlu hikâye olduğu için, varsa yoksa mali disiplinden bahsediliyor.

Hele hayatında bütçe gerekçesi ve/veya kanunu görmemiş olanların, sadece açık rakamlarına bakarak yaptıkları yorumlara, yazdıkları yazılara bayılıyorum. Ne bütçe dışında biriken koşullu yükümlülüklerden ne de bütçenin yapısal sorunlarından söz ediyorlar. Sadece açık rakamına odaklanıyorlar.

Tamam, bir yanıyla doğru yapıyorlar. Harcama tarafında faizler düşüyor. Hükümet diğer alanlarda harcama yapabiliyor. Gelirlerde ise; vergi gelirlerinin çoğu KDV, ÖTV’den geldiği için, ekonomi büyüdükçe, şirketler ve insanlar harcama yaptıkça, ithalat artıkça, dolar yükseldikçe gelirler de artıyor. Özelleştirme ve diğer bir defalık gelirleri de eklerseniz gelir performansı kötü görünmüyor.

Sonuç olarak açık çok büyük değil. Hatta diğer ülkelerle karşılaştırınca, pozitif düşünmeyi bile hak edecek duruma gelebiliyor.

Ancak, bu durum, yıllık yüzde 5’ler civarında büyüyen ekonominin hikâyesi. KDV, ÖTV, ithalat çok olunca gelirler düşmüyor. Olayda aynı zamanda dışarıdaki bol paranın da etkisi var. Faizler düşük.

Kur artışı kamu borç stokunu da olumsuz etkiliyor

Hazine 2015 yılının ilk altı aylık borç stoku verilerini yayınladı. Kısa özet şu: Çok endişe edilecek bir değişim yok.

Ancak hatırlamakta büyük yarar var: Kamu yatırımları başta olmak üzere birçok harcama bütçe dışına çıkarıldığı için bütçe açığı çok artmayınca sonuç böyle oluyor. Diğer bir deyimle, kamu borç stokundaki artış, kamunun gerçek borç yükünü göstermekten gittikçe uzaklaşıyor. Çünkü, hazine garantileri, borç üstlenim anlaşmaları gibi 120 milyar liradan fazla tutara ulaşan koşullu yükümlülükler bu rakamlara dahil değil.

Yine de rakamlara biraz daha yakından bakmak gerekiyor. Tablo kullanıp sizleri rakamlara boğmak istemiyorum.