Hazine şirketin muhasebecisi değildir (*)

Hazine, kamu borçlanmasına ilişkin iki önemli açıklama yayımladı. İlki 2018 Finansman Programıydı. İkincisi de Müsteşarlığın borçlanma limit aşımı ve nakit rezerv biriktirmenin nedenlerine yönelikti.  

Öncelikle borçlanma limiti konusuna değineceğim. Yazacaklarımdan muradım, idaredeki arkadaşlara, 4749 sayılı Kamu Borçlanma Kanunu hazırlanırken tartışılan bir konuya değinmek. Böylelikle limit konusuna açıklık getirmek.

Açıklamada “Dolayısıyla net borçlanma limitinin bu dinamik yapısı nedeniyle limite ilişkin değerlendirmelerin, tüm resmi görerek mali yılsonunda yapılması gerekmektedir.” Yani borç limiti aşımlarına yıl bitmeden yorum yapmanın yanlış olduğu ima ediliyor.

Kanunun 5. Maddesinde, bütçe açığına bağlanan borçlanma limitinin değiştirilemeyeceği, sadece otomatik olarak %5, gerekirse ek olarak bir %5 daha Bakanlar Kurulu (BKK) kararıyla artırılabileceği hükme bağlanmıştır. O da yetmezse, hükümet “bütçe hakkının” sahibi TBMM’ye gidecek ve ek bütçe çıkarılmasını isteyecektir.

Diğer bir deyimle, yasanın özünde yılsonunun beklenmesi gibi mantık kesinlikle yoktur. Çünkü bu yasa bir muhasebe kurallarını düzenleme yasası değildir. Diğer bir deyimle limit, muhasebe hesabına değil, siyasi hesaplara konmaktadır. Hükümetlerin aşırı borçlanmasını frenlemeye yöneliktir.

Muhasebeci yasası da değildir. Ne demek istediğimi açayım. 2001 Krizinden sonra bu yasanın hazırlıkları sırasında bir Hazineci arkadaşım, ikinci %5 lik limitin gereğine ve Bakanlar Kurulu Kararına ne gerek var diye sormuş, doğrudan %10’luk limit verilse daha iyi olmaz mı demişti. Ona cevap veren, bu konuların bir uzmanının şu örneğini hiç unutamam. “Şirketlerde patronun oğlu muhasebeden para çekme hakkına sahip olabilir. Ama iyi patronlar haylaz oğlanın ne kadar borç aldığını bilmek ister ve limit koyarlar. Limitten amaç haylazın harcamalarından haberdar olmak, açık hesapla çalışmasını engellemektir.”

BKK’nın istemesinin mantığı da borçlanma limitinin dolduğunu hükümettin diğer üyelerine ve (o zaman ayrı bir yapı olan) cumhurbaşkanına duyurmaktır. Böylelikle önlem almaları gerekiyorsa harekete geçmelerini sağlamaktır.

İkinci amaç, Resmi gazetede yayımlanacak olan BKK ile TBMM’yi ve kamuoyunu bilgilendirmektir. “Bakın hükümet gereğinden fazla kamu borçlanması yapıyor. Haklı olabilirler, ama nedenini araştırın. Unutmayın yarın zamanı geldiğinde, fazla borçlanmayı daha fazla vergi ödeyerek ödeyeceksiniz.” demek için uyarmaktır.

Sonuç olarak, Hazine şirketin muhasebecisi değildir. Patronun oğlu aldığı harçlığı bir süre sonra geri verebilir. Veya patron biricik oğlu için fedakârlık yapabilir. Ama Hazinenin fazla borçlanmasında fedakârlığı patron değil halk yaptığı için, limit aşıldığında, onun ve TBMM’deki temsilcilerinin bilgilendirilmesi gerekir.

Kısaca 2018 Finansman Programı üzerine

Ekonominin içinde bulunduğu durumu anlamak için, kamu borç stokunun büyüklüğü kadar yıl içinde o stoka eklenen yeni borç miktarı (net borçlanma) da önemli bir göstergedir.

Net borçlanma toplam faiz ödemelerinden; nakit bazlı faiz dışı denge, özelleştirme gelirleri, 2/B satış gelirleri, Tasarruf Mevduatı Sigorta Fonundan aktarılacak kaynaklar ile devirli ve garantili borç geri dönüşleri ve kasa/banka kullanımı sonucu elde edilecek borçlanma dışı kaynakların çıkarılmasıyla bulunuyor.

Yani ne kadar az faiz ödemesi yapılır, ne kadar fazla borçlanma dışı kaynak bulunuyorsa net borçlanma o kadar azalır.

Aşağıdaki Tablodan da görüleceği gibi 2017 yılında borçlanma programı şaşmış. Önce kur etkisiyle ödemeler biraz yükselmiş. Ama daha önemlisi borçlanma dışı kaynaklar, artı 16 milyar liradan, eksiye (-21,6 milyar TL) dönmüş. Net borçlanma gereği de 36,6 milyar liralık programdan 40 milyar lira saparak, 77 milyar liraya ulaşmış. Sapma çok fazla. Bir de artışın tatmin edici bir açıklaması yapılmamış.

Bu yılı kolay geçiremeyen Hazine’nin işi 2018 yılında da kolay değil. Borçlanma dışı kaynakları ancak 2009 Kriz yılındaki kadar. Bu yılın programında olduğu gibi, dış borçlanmada net ödeyici olacağı anlaşılan Hazine içeriden TL borçlanacak.

Bu durum piyasaya ödediğinden daha fazla borçlanmasına neden olacak. Bu da kaçınılmaz olarak içeride kredilere ve faizlere baskı yapacak.

Kaynak: Hazine Müsteşarlığı ve kendi hesaplarımız

(*) AÇIKLAMA NOTU 1: 4749 sayılı Kanunun en önemli mimarlarından E. Hazine Müsteşar Yardımcısı, değerli dostum Ferhat Emil borçlanma limiti konusunda bir açkılama notu gönderdi.

"Yorumlarına katılmakla beraber, bazı hususların altını daha kalın çizgilerle çizmek gerekiyor diye düşünüyorum.

1. Hazinenin açıklaması çok şey söylüyor gibi gözüküp hiç bir konuya açıklama getirmeyen bir "açıklama" özelliği taşıyor.

a. Her şeyden önce açıklama yanıltıcı bir özellik taşıyor. Borçlanma limiti yılsonunda bakılıp aşılıp aşılmadığına göre hesap düzeltmesi yapılacak bir kavram değil. Bir mali kural. Eğer yılsonuna kadar bütçede borçlanma limitleri kaçınılmaz biçimde aşılacak ise bunun önlemini yıl içinde almak yani hukuki yetki müesseselerini çalıştırmak ( % 5+ % 5 onaylarının alınması gibi),  bunu daha fazla aşmamak için önlem almak, o da olmuyorsa ek bütçe ile Meclisten yetki almanın yani bütçe hakkının işletilmesinin sağlanmasını amaçlıyor. Bu açıdan yazdıklarına katılıyorum.

    b. Hazinenin açıklamasının vahim tarafı bunun bir mali kural olduğunun farkına varılmaması. Bu mantık sürdürülecek olursa; yıl içinde borçlanma limitinin aşılması, bunun sene sonunda kapatılabileceğinin varsayılması söz konusu oluyor. Yani iş kadere bırakılmış. Talihiniz yaver giderse,  yılsonunda borçlanma limiti aşılmamış olabilir. O zaman durumu kurtarmış gibi gözükebilirsiniz. Hazinenin açıklamasından sanki “hele bir durun belki böyle bir umut var ” gibi bir anlam çıkıyor. Ama tersi olur ve bütçe yılı sonunda borçlanma limiti aşılmış olursa o zaman yasanın öngördüğü borçlanma limitlerine uymadan işlem tesis edilmiş olur ki,  bu en hafif tabiri ile "görevi ihmal" anlamına gelir. En azından Sayıştay'ın Mecliste bu duruma dikkat çekmesi ve Meclisin bunu tartışması gerekir.

c. Bu yasa dışılığa kılıf bulmak için Mecliste yapılacak bir düzenleme ile emrivaki yapılıp bu durumun temizlenmesine (4749'daki limit maddesinin fiili duruma uydurulması gibi) çalışılabilir. Böyle bir şeye kalkışılması ise Meclisin kendisini inkârı anlamına gelir. Zira Meclis başta vermediği bir yetkiyi mali yılsonunda vermiş ve yürütmenin yarattığı fiili duruma boyun eğmiş olacaktır. Bu Meclisin Bütçe hakkının kendisi tarafından reddedilmesi demektir.

2. Durumu daha da ilginç kılan husus ise bütçenin yılsonunda açık hedefinin tutmayacağının Maliye Bakanlığınca yayınlanan 2017 Yılı Mali Durum ve Beklentiler raporunda resmen kabul edilmiş olmasıdır. Yani iş Maliye'nin resmi beklentisine göreHazinenin “umduğunun” tersine olacak gibi gözüküyor. Bu Rapora (Sayfa 63 deki tablo)  göre bütçe başlangıçta yılsonunda 46,8 milyar TL açık verecek şekilde tahmin edilmiş iken,  Maliye Bakanlığı bunu şimdiden 61,6 milyar TL açık verecek şekilde revize etmiş bulunuyor. Nereden bakılırsa bakılsın bu tablo aradaki farkın zaten % 5 + % 5 limitinin üzerine çıktığı ve yasal borçlanma sınırının aşıldığını gösteriyor. Yani Hazinenin sene sonunda eğer şimdiden ek bütçe çıkmazsa yasadışı borçlanma yapmış duruma düşeceğini devletin diğer bir kurumunun resmi Mali Durum ve Beklentiler Raporundan zaten açık bir biçimde görebiliyoruz. Bu saatten sonra bunun tersine dönmesi için ya bir mucize olması ya da yaratıcı muhasebe oyunları yapılması gerekir. Eğer Hazine, Maliye bütçe açığını 61,6 milyar TL olarak tahmin ederken,  net borçlanma limitinin yıl sonunda yıl başındaki 46,8 milyar TL’lik lik bütçe açığını aşmayacağı gibi bir beklenti içinde ise iki kurum arasında ciddi bir tahmin ve beklenti farkı var demektir ki; bu daha da ciddi bir kredibilite sorunu anlamına gelir ve bunun açıklanması gerekir. Ya da 61,6 lık bütçe açığına karşılık garip bir emanet biriktirmesi yapılıp net borçlanma limiti yasal sınırında tutulacak gibi bir akıl yürütülebilir ama devletin vatandaşlarına bu kadar borç biriktirmesi siyasi açısından pek kabul edilecek bir durum değildir.

3. İşi hukuki açıdan daha da karmaşık hale getiren husus, Maliyenin ödeneksiz harcama yapmasına imkân veren bütçe kanunu maddeleri ile Meclisten ek bütçe çıkartmadan ödenek aşan harcamaları gider kaydetmesidir.  Böyle bir durumda Hazine kendi açıklamasında bahsettiği "ikincil yetkilerinin “ gereğini yerine getirse ve gerekli onayları alsa bile, bunun üzerindeki kısım için temel alacağı bir ek bütçe çıkmamış dolayısı ile Hazine hala yetkisini aşarak borçlanma yapmış durumda kalacaktır.

Sonuç olarak;

a. Mali kural kavramına tamamen ters bir limit aşımı anlayışının olduğu

b. Bunun sonuçlarının (hukuki, cezai, kredibilite kaybı) farkında olunmadığı veya umursanmadığı

c. Devletin Maliyesi ile Hazinesinin devlet bütçesinin yıl sonunda ne olacağı ve buna göre net borçlanma limitinin aşılıp aşılmadığı konusunda aynı fikri taşımadığı izlenimi veren dağınık bir durumla karşı karşıyayız.

Bu herhalde ilk kez oluyor. Bu durumda yetkililerden daha tatminkar bir açıklama beklemek konusunda vatandaşın hakkı baki kalacak."

AÇIKLAMA NOTU 2: Bazı okurlarım yazı ekindeki tablonun mantığını sordular.

Bilindi gibi, tanım olarak; Kamu Borç Stoku = Anapara dır. Stok rakamına faizler dahil değildir. Bu bağlamda, eğer Hazine yıl içinde sadece anaparayı çevirmek için borç alırsa stok artışı olmaz. Sabit kalır. Borç artışı demek faiz ve kur farkından gelen ilave ödemeler için borçlanmak demektir.

Bu bağlamda tabloda, faiz ödemeleri esas alınmıştır. Borçlanma dışı kaynakların faiz ödemelerine eşit olması durumunda ek borçlanma yapılmasına gerek kalmadığı tablodan görülür.

Dahası, faiz ödemesi bütöe kaynaklarının tasarruf biriktirebilecek kadar geliri olanlara ilave kaynak transferi olduğu da unutulmamalıdır.