Kamu Özel Sektör İşbilirliği projelerine bu kadar garanti verilmeli mi?

1990’lı yıllarda Yap-İşlet-Devret (YİD) projeleriyle başlayan ve günümüzde Kamu Özel Sektör İşbirliği (KÖİ) adını alan süreç, ilk olarak İngiltere’de başladı. Uzun inşaat ve işletme süreleri olan altyapı, eğitim ve sağlık projelerine özel sektörün dâhil olmasını amaçlayan bu sistem, başlangıçta bir finansman modeli olarak gösterildi. Amaç, aşırı borçlanma baskısı olan kamu sektörüne, özel sektörün finansman açısından yardımcı olması olarak lanse edildi.

Ancak özel sektör “taşın altına elini koyarken” kamudan çeşitli garantiler istedi. Alım ve fiyat garantisiyle başlayan talepler borç üstlenim garantilerine kadar genişledi. Bu projelere maliye politikası teorisinde  “koşullu yükümlülük” adı verildi.

Koşullu Yükümlülükler

Şartlar oluşunca kamunun omuzlarına kalacak yük olasılığı olarak özetlenebilir. OECD’nin konuya ilişkin önemli yayınlarından olan “Koşullu Yükümlülüklerin Yönetiminde Kamu Borç yöneticilerinin Rolü” başlıklı çalışmada üç tür koşullu yükümlülükten bahsediyor.[1] i) Kamu kredi garantileri, ii) Kamu Özel Sektör İşbirliği (KÖİ) projelerinden gelen yükümlülükler ve iii) Kamu destekli sigorta sistemleri.

KİT’ler, belediyeler ve bankalar için verilen dış borç garantileri, ilk seçeneğe örnek olarak verilebilir. KÖİ garantilerini artık çoğumuz, köprü, otoyol ve hastaneler için verilen garantiler ile bu projelerin dış borç üstlenimlerinden biliyoruz. Üçüncü türe örnek olarak, Tasarruf Mevduatı Sigorta Fonunun mevduat garantileri ile tarım sigortalarına verilen katkıyı gösterebiliriz.

Bu tür projeleri çok değişik bakış açılarıyla değerlendirilebilir. Özetleyebilmek amacıyla konuyu iki ana başlıkla ele alacağım. Genel ekonomi açısından; büyümeye katkıları, finansman şartları; maliye politikası açısından da kaynak israfı ve devlete koşullu yükümlülük yaratması.

Ekonomik etkileri

Ekonomik açıdan üzerinde en çok durulması öncelikli konu, bir projenin ekonomiye katkısı ve kaynakların doğru yerde kullanılıp kullanılmadığıdır.

İktisatçılar arasında sıkça tartışılan bir konudur. Bizim gibi tasarruf açığı olan ülkelerde bazı büyük projeler, aşırı iç ve dış borçlanmayla yapılmaktadır. Projenin yapım sürecinde yapılan tüm harcamalar ekonomiyi büyütmektedir. Örneğin bir otoyol yapımında kullanılan çimento, ödenen işçi ücreti vb. harcamalar, inşaat süresince ekonomiye pozitif katkı yapmaktadır. Ancak inşaat bitince, büyümeye katkısı açısından artık konuşulan şey projenin ekonomik verimliliğe olan katkısıdır. Eğer proje doğru seçilmiş ve doğru yapılmışsa girdi maliyetlerini düşüren, ürünün pazara ulaşımını ucuzlatan bir sonuç yaratmışsa ekonomi pozitif etkilenmiş olacaktır. Bunun yerine sadece biraz daha harcama yapılsın diye yanlış yer ve teknoloji seçimi yapılan projeler, değil verimliliği artırmak, ekonomiye yük olmaktadır.

Örneğin kuzey yarım kürede inşa edilen bir otoyolun dağların kuzeyi yerine güneyinden geçirilerek yapılmasının kış şartlarında yolun etkin ve verimli kullanılmasına yapacağı katkı bellidir. Ancak daha fazla para harcanıyor diye kuzeyden ve bol virajlı seçenekler gündeme gelince, ekonomik faydasından çok zararı gündeme gelmektedir. Bu zararların nasıl hesaplanacağı, eğer bir yanlış varsa kimin hesap vereceği konusu üzerinde en fazla durulan konulardandır.

Maliye Politikasına etkileri

Devletin görevlerinin çokluğu tartışmasız bir gerçektir. Öncelik savunma, emniyet, adalet, eğitim ve sağlık alanlarındadır. Bayındırlık bunlardan daha az öneme sahiptir demek doğru olmaz. Ancak savunması ve adaleti sorunlu bir ülkede ne kadar çok barajınız olursa olsun mutlu ve güvenlikli yaşamanız mümkün değildir. Böylesi bir durum biraz lüks evi olan ama her gece hırsızlardan korunmak için uyuyamayan ev sahibinin şartlarına benzer. Görevi bu kadar çok olan devlet, onlarca milyarlık kaynağı, ekonomide verimliliği büyütecek daha küçük projelere paylaştırarak hem üretime hem de istihdama doğrudan ve daha uzun süreli olumlu etki sağlayacak seçenekleri düşünebilir.

Bu bağlamda büyük projeleri maliye politikası açısından iki açıdan ele alabiliriz.

Kamu açısından ilk üzerinde durulması gereken nokta kıt kaynakların yerinde kullanılıp kullanılmadığıdır. Zaten az olan, akaryakıttan alınan vergiyle veya dışarıdan alınan borçla finanse edilen bütçeden ayrılan paraların nokta atışı yapılarak, titizlikle harcanması gerekir. Oysa bazı projeler için ciddi bir kamu kaynağı israfı iddiası daima vardır. Kıt kaynaklar, daha ucuz bir alternatif varken, gerekliliği tartışmalı bir alana harcanırsa sorun büyüktür.

Hatırlamakta yarar var. Fizik, kimya, matematik, ekonomiye benzemez. Ekonomide hiç bir şey 2+2=4 gibi değildir. Her zaman seçenekler vardır. Örneğin bütçe açığını kapatmak için vergi toplamak yerine harcama azaltmak da bir yöntemdir. Böylesi bir durumda da kaynakların boş yere harcanması gündeme gelecek ve sağlıklı işleyen demokrasilerde sosyo-politik sonuçları olabilecektir. Daha önemlisi ülkenin eğitim, sağlık, adalet ve sosyal güvenlik gibi acil ihtiyaçlarına harcanmayan para yanlış yere harcanmış olacaktır.

Koşullu yükümlülük yaratma yanı ise aşağıda geniş şekilde ele alınacaktır.

Yasal alt yapı 

Konuya yasal alt yapıya ve yapılan değişikliklere giriş yapalım. Bu alandaki temel yasa 3996 sayılı Yap-İşlet-Devret (YİD) Kanunundur.

Son yıllarda bu kanunda ilk önemli değişiklik, “Kapsam” başlıklı 2. Maddesinde yapıldı. 2008 ve 2013 yılında yapılan değişikliklerle, gar kompleksi, lojistik merkezi, hava alanları ve limanları, yük ve/veya yolcu ve yat limanları ile kompleksleri, sınır kapıları, milli park (özel kanunu olan hariç), tabiat parkı, tabiatı koruma alanı ve yaban hayatı koruma ve geliştirme sahalarında planlarda öngörülen yapı ve tesisleri, toptancı halleri ile kongre merkezi, kültür ve turizm yatırımları, ticari bina ve tesisler, spor tesisleri, yurtlar, tema parklar, balıkçı barınakları, silo ve depo tesisleri, jeotermal ve atık ısıya dayalı tesisler ve ısıtma sistemleri, raylı sistemler, teleferik ve telesiyej tesisleri ve gümrük tesisleri YİD kapsama alındı.

Buna ek olarak Hazine garantilerini düzenleyen 4749 sayılı Kamu Borç Yönetimi Kanununda da önemli değişiklikler yapıldı. 2013 yılında yapılan değişikliklerle, Kanunun 8. Maddesinde yapılan değişikliklerle Hazinenin verdiği garantilerin kapsamı genişletildi.

Böylelikle İl özel idareleri, büyükşehir belediyeleri ve belediyeler, kendilerine ait tüzel kişilerin ve/veya kendilerine bağlı müstakil bütçeli ve kamu tüzel kişiliğini haiz kuruluşlar kamu adına garanti verebilir hale geldiler. Bu değişimle, koşullu yükümlülüklerden doğacak borç ve alacaklar Hazine hesaplarına değil, ihaleyi yapan kuruluşun defterine yazılabilir hale getirilmiş oldu.

Burada bir örnek vererek yapılan değişikliklerin gerekliliğini takdirlerinize bırakayım. Akşamın geç saatinde kapınız çalınsa. Açınca karşınızda kirli sakallı, 190 cm boyunda, belindeki silahın kabzası görünen birisiyle karşılaşsanız. Size “Oğlunuzun bize 10 bin lira borcu var. Hemen ödemezseniz sonucuna katlanır” dese ne yaparsınız? Örneğin “Kendisi 18 yaşını geçti, artık yetişkin bir kişi, borcunuzu ondan tahsil edin.” mi dersiniz? Yoksa “Ben babayım, onda yoksa ne eder eder, olmazsa borç alır öderim” mı dersiniz? Devlet genellikle ikinciyi söylüyor. Dolayısıyla borç kimin defterine yazılırsa yazılsın sonunda bütçeye, dar ve sabit gelirliye yük oluyor.

Öte yandan değişiklikler bunlarla sınırlı değil. Aralık 2014’ta yapılan diğer bir değişiklikle, ihale makamı kamu kuruluşlarına projeler için Hazine garantili tahvil ihracı çıkarabilmesine olanak tanındı. Yani Hazine garantili proje tahvillerinin önü açıldı. Böylelikle finansman sağlama güçlükleri yaşanan, büyük altyapı projelerine destek sağlanabileceği düşünüldü. Dahası anılan yönetmeliğin 5. maddesinin 3. fıkrasına göre; eskiden yüklenici sadece proje kredisi teklifi ile gelirken ve bu  krediler yüzde 95’e kadar garanti edilirken şimdi tahvil ihracı teklifi ile gelecek ve yüzde 100’e kadar garanti alacak hale geldi.

Bu değişiklik sonucunda artık DHMİ gibi KİT’ler, belediyeler, T.C. Karayolları, Devlet Su İşleri gibi kuruluşlar, dış piyasalarda doğrudan kendi adlarına, tahvil ihraç edebilecek. Bu kuruluşlara aracılık edecek finansal kuruluşlar, fiyat ve diğer şartların piyasada belirlendiğini belirtecekler. Dahası tahviller gittikçe sıkışan sabit getirili enstrüman piyasalarında belli sayıda yatırımcıya ihraç edilebilecek.

Ancak bugüne kadar böyle bir finansman aracı pratikte kullanılmadı. Aslına bakarsanız kullanılması da pek akılcı değil. Genel kabul görmüş kural olarak, hiçbir yabancı yatırımcı, bir ülkenin hazinesinden başka bir kamu kuruluşuna borç vermeyi tercih etmez. Eğer bir şekilde kredi vermeyi düşünürse, o zaman her halükârda artı bir risk primi talep eder. Yani faiz hazinenin ödeyeceğinden daha yüksek olur.

Bu realite ortada iken en son olarak, büyük projelere finansman sağlamak adına Türkiye Varlık Fonu (TVF) kuruldu. Fona borçlanma yetkisi verildi. Nakit işlemler yapmasının önü açıldı. Dahası garanti ve kefalet verebilecek. Yetmedi son Torba Yasa ile Hazine (bütçe) kaynaklarından para aktarmanın önü açıldı.

Borç üstleniminin yaratacağı sıkıntılar

Bana göre en önemli değişiklik 2013 yılında yapıldı. KÖİ projeleri için özel sektörün aldığı dış borçları, koşullar oluşunca, gerektiğinde Hazine’nin üstlenebilmesi için 4749 sayılı Kanunun 8. Maddesine bir ek yapıldı.

Madde aynen şöyle: “Genel bütçe kapsamındaki kamu idareleri ile özel bütçeli idareler tarafından 8.6.1994 tarihli ve 3996 sayılı Bazı Yatırım ve Hizmetlerin Yap-İşlet-Devret Modeli Çerçevesinde Yaptırılması Hakkında Kanun hükümlerine göre yap-işlet-devret modeli ile gerçekleştirilmesi planlanan ve tutarı asgari bir milyar Türk Lirası olması öngörülen yatırım ve hizmetlere ilişkin uygulama sözleşmeleri ile Sağlık Bakanlığınca Kamu Özel İş Birliği Modeli ile Tesis Yaptırılması, Yenilenmesi ve Hizmet Alınması ile Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun ve 25/8/2011 tarihli ve 652 sayılı Millî Eğitim Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname hükümlerine göre yap-kirala-devret modeli ile gerçekleştirilmesi planlanan ve tutarı asgari beş yüz milyon Türk Lirası olması öngörülen yatırım ve hizmetlere ilişkin uygulama sözleşmelerinde, sözleşmelerin süresinden önce feshedilerek tesisin ilgili idareler tarafından devralınmasının öngörülmesi hâlinde, söz konusu yatırım ve hizmetler için yurt dışından sağlanan finansmanın ve varsa bu finansmanın teminine yönelik türev ürünlerden kaynaklananlar da dâhil olmak üzere mali yükümlülüklerin Müsteşarlık tarafından üstlenilmesine karar vermeye, üstlenime konu mali yükümlülüklerin kapsam, unsur ve ödeme koşullarını belirlemeye ve teyit edilmesine ilişkin usul ve esasları düzenlemeye, genel bütçe kapsamındaki kamu idareleri için Bakanın teklifi, özel bütçeli kamu idareleri için ilgili Bakanın talebi ve Bakanın teklifi üzerine Bakanlar Kurulu yetkilidir.”

Yapılan Cumhuriyet tarihinin önemli ekonomik değişikliklerinden birisidir. Hazine 1980 sonrasında ilk defa özel sektörün dış borcunu, dolaylı da olsa, üstleneceğini söylemektedir.

Bütün bu değişikliklerin ana amaçlarından birisi projeler için alınan borçların kamu hesaplarında gösterilmemesidir. Normal olarak kamunun yapacağı büyük projeler için alınacak borçlar, devletin bir kurumunun yükümlülüklerini büyütecektir. KÖİ uygulaması ile bu rakamlar özel sektörün bilançosunda görünmektedir.

Oysa özellikle 2008 Küresel krizinden sonra dünyada, artık sektörel ayırımlar değil ülkelerin toplam borçları konuşulmakta, sektör ayırımlarından çok toplam borç yükü, risk hesaplarına dâhil edilmektedir.

Alt yapı yatırımları ihtiyacı

Konuya en geniş ekonomik açıdan bakınca yatırımlar, özellikle büyük kaynak isteyen ve yatırım süresi uzun olan altyapı yatırımları, her zaman öncelik gerektiren alanlardan olmuştur. Ulaştırma (karayolu, demiryolu, limanlar) telekomünikasyon, enerji ve su vb. sektörler ekonominin olmazsa olmazıdır. Büyüyen bir ekonomide hem üretmek için girdi sağlamak hem de üretileni pazara ulaştırmak hayati önemdedir. Yanı sıra enerji olmadan üretim olamayacağını söylemeye gerek yok. Telekomünikasyon ise çağımızın olmazsa olmazıdır. O zaman modern ve gelişmiş bir altyapı olmadan ekonomiyi büyütmek, neredeyse olanaksızdır.

Dünya

Kalkınma mücadelesinde böylesi öneme sahip bir alanda yatırım ihtiyacı, ekonomideki ve nüfustaki büyümeye bağlı olarak sürekli artıyor. Bir yandan gelişmiş ekonomiler (GE) diğer yandan gelişme yolundaki ülkeler (GYÜ) hızla atan talebi karşılayabilmek için, altyapılarını büyütmek ve modernize etmek amacıyla yoğun çaba sarf ediyorlar. Diğer bir deyimle ihtiyaç sadece GYÜ mahsus değil. Bu alanda GE’de de, hem yeni yatırım hem de yenileme yatırımları ihtiyaçları çok fazla.

McKinsey Global Institute ‘ün yaptığı bir araştırmaya[2] göre, dünyada 2015 yılında 4,6 trilyon dolarlık altyapı harcaması yapıldı.  2017-2035 arasındaki dönemde, dünyada 69,3 trilyon dolarlık altyapı yatırımına ihtiyaç var. Projelerin çoğunluğu karayolu ve enerjide.

Tablo 1: 2017-2035 arasında dünyada altyapı ihtiyacı

Kaynak: McKinsey Global İnstitute

Ekonomik büyümede geri kalmamak için, GYÜ bu tutarın %60’ı kadarını yapmak zorundalar. Oysa bugün sadece %11’ini, yani yıllık 350 milyar dolarlık yatırım yapabiliyorlar. Kısacası büyük bir açık söz konusu.

Türkiye

Bir GYÜ olarak Türkiye, artan genç nüfusun ihtiyaçlarını karşılamak amacıyla yüksek büyüme oranını yakalamak zorunda olan bir ülke. Üretimi, özellikle sanayi üretimini olağan üstü bir hızla büyütmek durumunda. Yanı sıra sorun sadece büyüme değil aynı zamanda döviz gelirini artırmak için ihracat ve turizme de ağırlık vermesi gerekiyor. Yani liman, havaalanı, demiryolu gibi alanlara öncelikli yatırım yapılması lazım.

Yüksek yatırım ihtiyacı olduğu, herkesin ortak görüş birliğine vardığı bir konu. Ama kamunun toplam yatırım hacmi de belli. Tablo 2’de yıllar itibariyle kamu yatırımları rakamları görülüyor. Tablodaki kamu yatırımlarının kapsamına okul, hastane, adalet, savunma, emniyet gibi hayati alanlardaki tüm yatırmalar giriyor. Yani büyüklükler sadece altyapı projelerini göstermiyor.

Tablo 2: Türkiye’de toplam kamu yatırımları

Gerek Türk Lirası, gerek dolar olarak rakamlar, dünya örneğiyle karşılaştırılınca çok küçük gibi görünebilir. 100 milyar lira veya 40 milyar dolar civarındaki büyüklükler dünya büyüklüğü dikkate alınınca kolayca başarılabilirmiş gibi görünüyor.

Ancak bu tabloda yer almayan ne kadar proje stokumuz var ona bakalım. Price Waterhouse Coopers Türkiye ve Garanti Yatırım’ın, Hükümet programlarından yola çıkarak bir rapor hazırlamışlar[3]. Söz konusu çalışmada, 2023 Hedefleri kapsamında konuşulan, Mega projeler dâhil, YİD ve Kamu Özel İşbirliği (KÖİ) altyapı projelerinin toplamının yaklaşık 325 milyar dolar olduğu belirtiliyor. Bunun için özel sektörün,  7-8 yıllık sürede en az 65 milyar dolar öz kaynak, 260 milyar dolar kredi bulması lazım.

Tablo 3: 2023 kamu Özel İşbirliği Hedefleri

Bu kadar büyük kaynağı bulmak, kamunun diğer yatırım ihtiyaçlarını da dikkate alınca oldukça zor. Hatta neredeyse imkânsız gibi.

O zaman nereden bulunabileceği hakkında biraz düşünmek, fikir jimnastiği yapmakta yarar var.

Finansman nereden bulunur?

Finansman konusunda ilk kuralın, yatırımcının parasını geri alma garantisi olduğunu unutmamak lazım. Diğer bir deyimle, borç veren kreditör için, yatırıma harcanan paranın geri dönüşünün nasıl olacağı özel önem taşımaktadır. İster banka olsun ister özel girişimci olsun, bir projeye para yatıran açısından öncelik, parasının geri dönüş garantisini sağlamaktır. Bu yerel para ise anapara ve faiz ödemelerinin zamanında yapılması yeterlidir. Döviz olunca hem zamanında ödeme hem de istendiğinde yerli parayı dövize çevirebilme önemli hale gelmektedir. Elinde yerel para olsa bile kreditör döviz bulamıyorsa o da önemli bir risk unsurudur.

Kreditörler uzun vadeli para verirken bu ve benzeri bütün riskleri minimize etmek için gayret ederler. Ne kadar az risk üstelenirlerse o kadar ucuz kredi verirler. Çünkü kredinin maliyeti ile ülkedeki enflasyon ve diğer sosyo-ekonomik tüm riskler doğrudan ilişkilidir. Risklerin minimuma indirildiği ortamlarda maliyetler de düşer.

Konun önemi altyapı projelerinin karakteristiğinden gelmektedir. Uzun inşaat ve işletme süresi olan bu yatırmalar için sosyolojik, politik ve ekonomik riskleri hesaplamak kolay değildir. Bu bağlamda, çoğu zaman yanlış ve abartılı hesapların yapılması olağan karşılanır. Verilen garantilerin arkasında yatan mantık, risklerin azaltılmasıdır.

Dünyadaki şartlar

Yatırım ve işletme süresine bağlı olarak büyük projelerin ortak sorunu uzun vadeli kredi bulmaktır. Peki, bu kaynak nerede var?

Yukarıda adı geçen rapora göre, dünyada bankaların kurumsal yatırımcıların (fonlar ve uluslararası kuruluşlar) kredi dağıtımında kullanılabilecek yaklaşık 120 trilyon dolarlık varlıkları var. Bilindiği gibi krediler banka bilançolarının aktif tarafında yer alıyor. Diğer bir deyimle, finans sektörü bir yerden para/mevduat buluyor. Bulduğu bu kaynağı da kredi olarak dağıtıyor. Ama kredi talep eden sadece alt yapıcılar değil. Hanehalkları var, KOBİ’ler var, ithalatçılar var, diğer şirketler var, kamu hazineleri var. Var da var.

Ancak alt yapıcı yatırımcılarının talepleri uzun vadeli. O zaman uzun vadeli kaynak kimlerde var ona bakalım. Tablo 3 bu amaçla hazırlandı. Uzun vadeli para dünyadaki bir avuç zenginde, bireysel emeklilik fonlarında ve sigorta şirketlerinde bulunuyor. Bunlardan bireysel emeklilik fonlarına özel önem vermek gerek. Çünkü dünyada uzun vadeli fonların büyük çoğunluğu onların elinde. Örneğin, bir Amerikalı, çalışmaya başladığından itibaren emeklilik fonuna para yatırıyor ve emekli oluncaya dek orada biriktiriyor. Emekli olduktan sonra oradaki birikimiyle geçiniyor. Diğer bir deyimle milyonlarca insan, 25 yaşında işe başlasa 65 yaşında emekli olsa, 40 sene vadeli bir kaynağı emeklilik fonunda tutuyor. Benzeri yorumu hayat ve sağlık sigortası için yatırılan paralar ve zenginlerin tasarrufları içinde yapabiliriz.

Tablo 4: Küresel varlık yönetim rakamları [4]

	2004	2007	2012	2020
Emeklilik Fonları	21,3	29,4	33,9	56,5
Sigorta Şirketleri	17,7	21,2	24,1	35,1
Kamusal Fonlar (SWF)	1,4	3,3	5,2	8,9
En Yüksek Servet Sahipleri (High-net-worth-individuals)	37,9	50,1	52,4	76,9
Üst Gelir Grubuna Dâhil Olanlar (mass affluent)	42,1	55,8	59,5	100,4

Not: Son iki sıradaki yatırımlar tam bir ayırıma tabi tutulamadığından çifte sayım olabilir. Dolayısıyla tablodan toplam varlık rakamı çıkarmak doğru değildir.

Söylemeye gerek yok. Bu fonların çok büyük bir bölümü GE’de. Dünyadaki bireysel emeklilik fonlarının yüzde 70’i ABD, İngiltere, Japonya ve Hollanda’da. ABD ve İngiltere’de borsada işlem yapan kurumsal yatırımcıların çoğunluğu emeklilik fonları ve sigorta şirketleri ile Özel Birikim fonları (Mutual Funds). Bunların fonları uzun vadeli olduğu için,  Anglo-Sakson finansal sistemi sermaye piyasalarına ağırlık verir. Bu piyasalarda, eğer kriz çıkmazsa, bir yandan şirketler diğer yandan da emekliler kazanır.

İç piyasalar

Bizde hiç para yok mu?

Tablo 4’te[5] bankacılık sisteminin proje finansmanı olarak dağıttığı miktar 379 milyar lira olduğu görülüyor. Stok rakamları gösteren bu tablodan da görüleceği üzere, sistem gereği kadar proje kredisi artışı sağlamakta zorlanıyor.

Tablo 5: Türkiye bankacılık sisteminin proje finansmanı

Kaynak: Türkiye Bankalar Birliği

Bunun iki nedeni var. Birincisi, kredi miktarı yeterli değil. Özellikle 2001 Krizinden sonraki yıllarda ekonominin geniş kesimlerinin borcu hızla çoğaldığı için kredi talebi çok yüksek. Bir yandan tüketici kredileri, kredi kartları, diğer yandan ihracatçılar, KOBİ’ler ve diğer şirketler, sonuncu olarak da Hazine. Hepsi finansal sektörden borç talep ediyorlar. Türkiye’de borçluluk öylesine arttı ki, ekonomideki toplam borçluluk oranı 2004 yılında milli gelirin %87’ü kadar iken 2016 sonunda %114 oldu.[6]

İkincisi, bankalardaki mevduatın ortalama vadesi yaklaşık 50 gün. Yani bankalar her üç ayda bir, mudilerin parasını çekme riskiyle karşı karşıya. Böylesi bir ortamda, bankanın uzun vadeli kredi vermesi, vade uyumsuzluğu sorunu riski nedeniyle, imkânsız.

Üçüncüsü, vade sorunu çözülse bile bankalardaki mevduatlar kredilere yetmiyor. Bunun en basit göstergesi olan TL kredi/mevduat oranı, Ekim 2017 sonu itibariyle %143’lerde. Aynı oran yabancı para kredi ve mevduatlar için %92. TL ve yabancı para toplam kredi ve mevduatlar için ise %121. Yani, finansal sistemdeki TL mevduatlar kredi vermeye yetmiyor, döviz tevdiat hesapları ve dövizle alınan borçlarla kredi dağıtılıyor.

Dördüncüsü, bir yandan krediler diğer yandan kamu borçlanma kâğıtlarına yapılan yatırımlar bankaların, her geçen gün daha fazla mevduat dışı kaynaklara yönelmesine neden oluyor. En son verilere göre Türk bankacılık sektörü bilançosu pasifinin yaklaşık %30’u mevduat dışı kaynaktan oluşuyor. Bu tutarın önemli bir bölümü yabancı banklardan alınan dövizli borçlar.

Böylesi bir bilanço yapısındaki sektörün toplam kredi dağılımına bakınca, toplam dağıtılan kredilerin %65’inin işletme, kedi kartı, tüketici kredisi e ithalat, ihracat kredileri gibi kısa vadeli kredilere tahsis edildiği görülüyor.

Özet olarak bankaların uzun vadeli TL kaynak tahsisinde ciddi kısıtları olduğunu söylemek yanlış olmaz.

Dışarıya bağımlılık

Görüldüğü gibi uzun vadeli kaynakların çoğu GÜ iken altyapı yatırımı ihtiyacının büyük bölümü bizim de içinde bulunduğumuz orta gelir düzeyindeki GYÜ’de. Diğer bir deyimle para onlarda ihtiyaç bizde.

Finans kaynaklarının bu yapısı uzun vadeli projelerin desteklenmesinde ister istemez dövize dayalı, dışa bağımlı kaynaklara yönelmeyi zorunlu kılıyor.

Yukarıda da değinildiği gibi, dövizli kaynak ister doğrudan dışarıdan ister yerli bankalar üzerinden sağlansın çeşitli riskler devreye giriyor. Örneğin kurların ani ve yüksek hareketliği gibi kur riskleri, sosyo-politik gelişmelerden kaynaklanan ülke riskleri, bölgesel savaşlardan kaynaklanan jeopolitik riskler gibi. Altyapı yatırımlarının uzun süreli özelliği, bu risklerin birinin ve/veya hepsinin gerçekleşme olasılığını da artırmaktadır.

Dolayısıyla dışarıda parası olanlar, normal kredi faizlerinin üzerine tüm risk olasılıklarını da ekleyerek bir fark (spread) talep etmektedirler. Teorik olarak haklılık içeren bu talep, genellikle risklerin yanlı ve/veya yanlış hesaplanmasından kaynaklanan hatalarla, gereğinden fazla yükselmektedir.

Kısacası uzun vadeli fon arayışı ve böylesi fonların iç piyasadan bulunmamasının sonucu, GYÜ, KÖİ projeleri için ekstra maliyet ödeyerek kredi bulabiliyorlar.

Kısaca Türkiye’de proje finansmanı modeli

Yukarıdaki bütün kısıtların çözümlendiğini, uzun vadeli paranın bulunduğunu varsayalım. O zaman karşımıza bankacılık sistemimizin kredilendirme geleneği çıkıyor.

Şirketlerin tüm faaliyetlerinin kayıt altında olmadığı, sözleşme özgürlüğünün güvence altında bulunmadığı, iş yargıya düşünce alacaklının korunmadığı bir hukuk sisteminde, kredilendirme aşırı ipotek ve teminat alma yoluyla yapılmaktadır. İpotek ve teminat alınırken yapılan değerleme hesapları da tartışmalara konu olabilmektedir.

Dahası bankalar her zaman ve her yerde projenin risklerini paylaşmak için şirketlerin ellerini taşın altına koymasını isterler. Bu bağlamda onlardan yüzde 20-30 civarında özkaynak kullanmalarını şart koşarlar. Örneğin 10 milyar liralık yatırım için kredi talep eden şirketten banka, iki veya üç milyar lira kaynağı da kendisinin bulmasını bekler. Bankalar açısından akılcı olan bu risk paylaşımı yaklaşımı KÖİ projelerinde sıkıntı çıkarmaktadır. Çünkü çok iyi bildiğimiz gibi, şirketlerin çoğunun, bilançosuna kayıtlı bu kadar özkaynağı yoktur. Ayrıca teminat/ipotek istenince şirketlerin milyarlarca TL/$/Euro tutarında menkul, gayrimenkul veya başka bir şey bulunması da neredeyse imkânsızdır.

Garantilerin devreye girdiği yer

Yukarıda açıklanmaya çalışılan şartlar, şirketlerin projeler için uygun kredi bulmasının önündeki en büyük engeldir.

İşte bu aşamada yatırım tutarı büyük, inşaat ve işletme süresi uzun, özel verimlilik sorunları olan projelerin yüklenicileri, iç piyasalarda ve/veya dışarıda kredi bulabilmek, bankaları ikna edebilmek için ihaleyi veren makamdan çeşitli garantiler isterler.

1990’lı yıllarda enerji ağırlıklı projelerle gündeme gelen Yap-İşlet-Devret (YİD) projelerinde bir yandan girdi garantisi verilirken öte yandan üretilen elektriğin alımına hem de belirli bir fiyat üzerinden garanti veriliyordu. Girdisi, üretimi, satışı ve fiyatı kamu tarafından garanti edilen bir projeye kredi vermeyen bir finansman kuruluşu düşünülemez bile. Böyle bir kredi başvurusunu sorgulayan, irdeleyen, ret eden bankacıyı patron o saatte işten atar.

KÖİ Projelerinin büyüklükleri

Hazine KİT’lerin, belediyelerin ve TCK, DSİ gibi kamu kurum ve kuruluşlarının büyük projelerine geçmişten beri kredi bulmakta ve borç geri ödeme garantisi vermektedir. Eğer onlar ödemezse, verdiği garantinin sonucu Hazine borcu öder, bütçeye ek yük oluştururlar. Bütçeden para ödenir. Bugün için klasik garanti stokunun toplamı 13,2 milyar dolardır.

Buna ek olarak, özellikle 2009 yılından sonra hızla büyüyen, Kamu Özel İşbirliği (KÖİ) projelerine verilen garantiler ve borç üstlenim anlaşmaları var. Kalkınma Bakanlığı’nın en son verilerine göre, “bu projelerin toplam sözleşme değeri 129,5 milyar dolar”. Bu sözleşmelerin yatırım tutarı ise 58,6 milyar dolar.

Tablo 6: KÖİ Projelerinin yatırım ve sözleşme değerleri

Kaynak. Kalkınma Bakanlığı.

Aradaki fark neyi ifade ediyor?

Sözleşme değeri nedir? En basit anlatımıyla devletin köprüden, havaalanından, tünelden, karayolundan, limandan 20-25 yılda elde edeceği gelirin, bugünkü para ile (bugünkü değere indirgenmiş miktar) hesaplanmasıdır. Yani Ulaştırma Bakanlığı (TCK veya DHMİ) kendisi projeyi yapsaydı 20-25 boyunca elde edeceği gelirlerin toplamının bugünkü değeri 500 milyar lira (130 milyar dolar) olacaktı. Buna karşılık tabloda yer alan yatırım değeri ise bu kadar gelirinden vaz geçilen KÖİ projelerinin yatırım değeri. Diğer bir anlatımla devlet, 20 yılda kasasına girecek olan 130 milyar dolarlık gelirden vazgeçip, özel sektöre gel 59 milyar liralık yatırımı, borç bul sen yap diyor.

Devlet, kendisinin 59 milyar dolarlık yatırımı aynı anda yapamayacağını düşünüyor. Bu kadar büyük borcun altına girip, Hazine’yi borçlandırırsa, zaten çok şişmiş olan Türkiye’nin borç rakamlarının daha da şişeceğinden, piyasalara yanlış görüntü verileceğinden endişe ediyor. Borçlar doğrudan Hazine’ye yazılacağına, koşullu yükümlülük olarak, bütçe dışında bir yere yazılsın daha iyi olur diyor. Oysa dış borç kimin defterinde olursa olsun, yabancılar onu Türkiye hesabına kaydediyorlar.

Öte yandan devletin yükü sadece gelir kaybı değil. Bir de bütçeden ödemek zorunda olduğu doğrudan yükümlülükler var. Bunların bir kısmı köprü ve tünel geçişlerinde olduğu gibi verilen geçiş garantilerinden az araç geçişi karşılığında ödenecek olan paralar. Bu yıl bütçeye 3,6 milyar lira kondu.

Ayrıca sağlık sektöründe, aşağıdaki tabloda görünmeyen bir tutar, ödenecek olan kiralar var. Konunun uzmanlarından Prof. Dr. Uğur Emek, “2016 yılı ortası itibariyle 20 sağlık tesisinin (şehir hastaneleri) yatırım bedeli 10,2 milyar Euro ve Sağlık Bakanlığı’nın bu tesisler için ödeyeceği kira (doğrudan yükümlülük) yıllık toplamda (kira+isteğe bağlı hizmet bedeli) 2,280 milyar Euro’dur. Bu kiraların 25 yıl boyunca toplam tutarı 57 milyar Euro’dur. Ödemeler finansmanın sağlandığı para cinsinin ülkesinde gerçekleşen enflasyonla güncellenecektir.”[7] diyor. Hatırlanacaktır 2018 bütçesine bu ödemeler için 2,6 milyar lira ödenek kondu.

Olası yükler için örnekler

Basında yer alan haberlerden derleyebildiğim bilgilerden derleyebildiğim kadarıyla; İstanbul 3. havaalanı için, 25 yıllık işletme süresince yolcu başına 20 Euro tarife garantisi verilmiş. Bu miktar diğer havaalanları için 15 Euro. Ardından gelir garantisi var. Devlet şirketlere, 12 yıl boyunca en az toplam 6,3 milyar Euro gelir elde edileceği sözünü vermiş. Üçüncü garanti ise “Sözleşmenin feshi halinde devlet tesise el koyacak olması. DHMİ’nin, ortakların o güne dek gerek öz kaynak gerek krediye yaptığı tüm masrafları üstlenmesi”. Böyle bir YİD modeli ilk defa görülüyor. Şirketlerin hiçbir para ve finansman riski yok. İşler kötü giderse masraflar bir şekilde devletçe ödeniyor. Bunlar yetmezmiş gibi bir de Atatürk havalimanı kapatılıyor ve 25 yıl süreyle yeni havaalanı yapılmayacağına söz veriliyor.

Garantiler için başka bir örnekte Sinop Nükleer[8] santrali ihalesinde devlet Japonlara, üretilen elektriği 20 yıl süreyle ortalama12 cent/dolardan alacağını taahhüt etti. Oysa uzmanlar dünyada nükleer santralde üretilen elektriğin birim maliyetinin en fazla 7-8 cent/dolar civarında olduğu iddia ediyorlar. Eğer bu doğru ise, yüzde 50 fazlası bir tarifeyle, hem de 20 yıl alım ve fiyat garantisi verilmesi ne kadar doğrudur?

Diğer bir örnek te Akkuyu Nükleer Santralidir (ANS). Konuyu yakın takip edenlerden öğrendiğim kadarıyla, dört reaktörden oluşan ANS’de her reaktör için, ayrı ayrı 15 yıl süreyle garanti verilmiş. Birinci ve ikinci reaktörün üretiminin %70’ine, üçüncü ve dördüncü reaktörlerin %30 üretimine alım garantisi varmış. Elektrik alım garantili fiyatlar, ilk yıllarda 15,4 cent/kw ile başlıyor. Ortalaması 12,4 cent/kw oluyormuş. Bu projenin yükünü hesaplarken, sadece verilen garantileri değil, bu kadar pahalı elektriğine sanayiye ne de konutlara satamayacağı için, devletin yapmak zorunda kalacağı sübvansiyonu da hesaplamak lazım. Aynen Osmangazi Köprü geçişleri örneğinde olduğu gibi.

Öte yandan, yatırım bedeli milyar dolar olarak hesaplanan projenin %49’luk payı Türk şirketlerine ait. Diğer bir deyimle onlar, 10 milyar dolar kredi ve yaklaşık 3milyar dolar civarında özkaynak bulmak zorundalar.[9]

Yukarıda da değinildiği gibi bu tür koşullu yükümlülükler, bütçede doğrudan açık olarak görünmez. Garantilerin verilmesinin nedeni olan şartlar ortaya çıkınca ödeme yapılacağı için bir tür nazım hesap benzeri işlem görürler. Böylesi bir işlemin arkasındaki temel etken koşulların ne zaman kamudan ödeme yapılmasına yol açacağının bilinmemesidir. Bütçe, diğer muhasebe işlemleri gibi, dönemsel bir kayıt olduğu için doğrudan ödenek yazılması mümkün değildir.

Dolayısıyla, garantiler bugün için sorun değilmiş gibi duruyor olabilir. Ancak ekonomik büyüme biraz duraklayınca, seyahat edenlerin sayısı azalmaya başlar. Sanayi ve hanehalkı daha az elektrik kullanır. Pahalı olduğu için köprüden, tünelden geçilmez. Bu şirketler verilen garantilere dayanarak hesap kitap yaptıkları için zora düştükleri anda Hazinenin kapısına dayanırlar. Verilen sözlerin yerine getirilmesini talep ederler. Para isterler. Sonunda projelerin uygulanmaya başlandığı ilk günlerden itibaren bütçeye ödenek konmaya başlanır.

Sonuç - Bu kadar garanti verdikten sonra kamu kendisi neden yapmıyor?

Şimdi risklerin büyüklüğü ve son dönemde yaşanan bütçeye gelen yük miktarı ile yatırım tutarını bir araya getirerek, KÖİ modelini, külahı önümüze koyup tekrar düşünelim.  

Bunca garantiden sonra gelinen yerde, projeler için bir etkinlik araştırması yapılsa eminim ki karşımıza tartışılmaya değer birçok sorun çıkacaktır.

En basitinden, verilen garantiler ile şirkete sağlanan getirinin ne kadar olduğu bugüne kadar pek çalışılmamış bir konudur. Örneğin devlet milyarlarca lira uzun vadeli gelirden vaz geçip, bütün projeleri aynı anda başlatmasa. Bir de üstüne milyarlarca lira harcama yapmasa. Yatırımları, çok uzun olmayan bir şekilde zamana yaysa ne olur? Bu soru iktisatta “kıt kaynakların etkin ve verimli kullanımı” olarak açıklanmaya çalışılan temel paradigmadır. Bütün yatırımları aynı anda yapmak, büyümeye, daha önemlisi, kalkınmaya ne kadar katkı sağlamaktadır?

Sorulara doğru cevap vermek için diğer ülkelerin deneyimlerine bakmakta yarar var.

İsveç bu konuda çok önemli bir adım atmış ve 2013’de, ulaştırma alanındaki KÖİ projelerini yasaklamıştır. [10] Uzun deneyimlerden sonrsında, projelerin verimlilik ve maliyet konuları tartışılmış ve beklenen sonuca ulaşılmadığına karar verilmiş. Özellikle pahalı finansman ve aşırı kar baskısı sıklıkla gündeme gelmiş. Daha önemlisi, dört yıllık süre için seçilen siyasetçilerin ellerindeki parayı sonraki seçim döneminin arkasına düşecek kadar uzun vadeli projeler yerine kısa vadeli olanlara yatırmayı tercih ettiği anlaşılmış. 20 yıllık bir deneyimden sonra yanlış proje ve finansman tercihlerinin çoğaldığı anlaşılınca yasak gelmiş.

Özellikle Kuzey Avrupa ülkelerinin deneyimlerinde, KÖİ projelerinin tek yararının hızlı inşaat süresi olduğu anlaşılmış. KÖİ sözleşmeleri belirlenen bir sürede elde edilecek gelir üzerinden yapıldığı için şirketler inşaat süresini olabildiğince hızlandırmaya çaba göstermişler. Bu projelerin üzerinde en çok durulan yanı.

Konunun savunucularından Dünya Bankası da KÖİ projelerinin risklerini değerlendirirken benzeri noktalara değiniyor. [11] Aynen İsveç örneğinde olduğu gibi toplam maliyetin yüksekliğine dikkat çekiliyor. Birçok proje için, daha kısa sürede biten inşaat maliyetleri düşürürmüş gibi görünmekle beraber işletme sürecindeki etkinlik ve verimlilik sorunları maliyetleri olumsuz etkilediğinden bahsediyor.

Finansman konusuna biraz olsun açıklık getirebilmek için bir örnek vermekte yarar var. Türkiye’de Hazine kadar uzun vadeli dış borç alabilen bir kuruluş yok. Hazine yurt dışından 2047 vadeli tahvil ihraç edebiliyor ve % 6,3 faiz ödüyor. Özel sektörün en uzun vadeli Euorbond tahvili 2027 vadeli ve faizi %7,4. Oysa Hazinenin aynı vadeli tahvilinin faizi %5,5.Arada 2 puan yani 2/5,5=%36 fark var.

Kaba bir hesap yapalım. Tüm KÖİ yatırımlarının aynı şartlarda kredi aldığını varsayalım. Böyle bir hipotetik örnek gerçek olsaydı, yatırımlar için alınan borçlardan ülkenin tasarrufu yaklaşık bir milyar dolar civarında olacaktı. Unutmamak gerekir ki, özel sektör bu farkı kendi cebinden ödemiyor. Doğal olarak inşaat/işletme maliyetine ekliyor. O maliyeti sonunda vergi ödeyenler ödüyor.

Türkiye’de finansman açısından daha önemli bir sorun kur riski. Bilindiği gibi projeler kamusal mal ve hizmet (köprü, otoyol, hastane vs.) ürettikleri için gelirleri yerel para, yani TL. Oysa borçları döviz. Yani açık pozisyonları var ve kur riski taşıyorlar. Osmangazi Köprüsü örneğinde olduğu gibi, geçiş ücreti dövize bağlı hesaplanınca, aşırı pahalılaşan ücretin tahsili zorlaşıyor. Hele bir de popülist bir maliye politikası söz konusu ise, yük hemen kamunun üstüne kalıyor. Kamu kim? Vergi ödeyen dar ve sabit gelirli.

Değişim mümkün mü?

Evet. Ama ön koşulu var: Uzun bir geçmişi olan “kamu eliyle zengin yaratma” sisteminin, akılcı bir modele evrilmesi lazım. Bu siyaset yapma modelinin kökten değişmesi anlamına gelir ki bu yazıldığı kadar kolay bir şey değildir.

Eğer başarılabilirse, Türkiye’de de KÖİ projelerinde stratejik seçimler yaparak hepsini aynı anda yapmak yerine, sanayileşmenin önünün açacak projelere öncelik verilerek doğrudan kamu eliyle yapmak daha akılcı ve ekonomik olacaktır.

---

[1] The role of public debt managers in contingent liability management, OECD, Lerzan Ülgentürk, http://www.oecd-ilibrary.org/docserver/download/93469058-en.pdf?expires=1510146010&id=id&accname=guest&checksum=D9A5C4D68D258436FBEC08A78D463CBD

[2] Bridging Global Infrastructure Gaps, McKinsey Global Institute. https://www.mckinsey.com/industries/capital-projects-and-infrastructure/our-insights/bridging-infrastructure-gaps-has-the-world-made-progress

[3]Capital Projects and Infrastructure Spending in Turkey Outlook to 2023, Ocak 2017 https://www.pwc.com.tr/en/hizmetlerimiz/danismanlik/sirket-birlesme-ve-satin-almalari/yayinlar/turkiye-altyapi-yatirim-harcamalari-raporu.html

[4] PwC Asset Management 2020: A Brave New World.

[5] *Orijinal tahsis tarihi itibariyle taahhüdü en az 20 milyon USD karşılığı ve en az 5 yıl vadeli canlı (mer'i) kredileri içermektedir. Bu şartları yerine getiren tüm krediler kime kullandırıldığı fark etmeksizin tabloda yer almaktadır.

[6] Türkiye’de borçluluk rakamları için http://www.hakanozyildiz.com/2017/02/borcluyum-kederliyim-her-ne-desen-haklsn.html

[7] http://uemek.blogspot.com.tr/2016/10/kamu-ozel-isbirligi-koi-sozlesmelerinde.html

[8] Projelerin teknik ve çevre yanları hakkındaki endişelerimi, uzmanlık alanıma girmediği için, bu çalışmada bir kenara koyacağım.

[9] İlgililer, benzeri santrali Mısır’da inşa eden Rusların, projenin %85’ini yıllık %3 faizli 13 yıl vadeli krediyle finanse ettiklerine dikkat çekiyorlar.

[10] https://www.theguardian.com/public-leaders-network/2013/apr/25/sweden-private-partnership-ppp-infrastructure

[11] https://ppp.worldbank.org/public-private-partnership/overview/ppp-objectives