Beş aylık bütçeye bir de bu yönden bakın

Bana en çok sorulan sorulardandır: “Faiz dışı dengenin önemi nedir?” Soruya en kısa cevap, “Borç stokunun artmamasıdır.” olur.

Tanım olarak “borç stoku = anapara” demektir. Yani faizler stoka dâhil edilmez. Eğer kamu, her hangi bir yılda borç stokunu büyütmek istemiyorsa, yeni borç almamalıdır.

Faizler için her yıl bütçeye ödenek/harcama konulduğunu hatırlatayım. Diğer bir deyimle, faizler için ek borçlanma yapılmazsa, yani faizler yeniden borç alınarak ödenmezse, borç stoku büyümez.

Bu durumun formülü, “faiz ödemeleri = faiz dışı fazla” şeklindedir.

Eğer faiz ödemleri kadar faiz dışı fazla yaratılamazsa yeniden ek borçlanma yapmak gerekiyor. Bu durumda borç stoku büyüyor.

Faiz dışı denge (açık/fazla), bütçedeki faiz hariç harcamalar ile toplam gelirler arasındaki farktır.

Artık bu yılın Ocak-Mayıs dönemi verilerine yakından bakabiliriz.

Bütçe dengesi bozuluyor

Ekonomide ne iyi gidiyor diye sorulduğunda çoğunluk, mali disiplinden, bütçe açığının sorun olmadığından bahsediyor. 

Hatta adının önünde akademik unvan taşıyan bazı muhteremler, yaşanan ekonomik sıkıntıların çözümü için, hiç sıkılmadan bütçeyi gösteriyorlar. Bunu önerirken, nedense (!), sadece bütçenin klasik açığına dikkat çekiyorlar. Yapısal sorularını gündeme getirmiyorlar.

Durum nedir, biraz yakından bakalım.

Bütçenin yapısal durumunun en iyi göstergesi faiz dışı dengedir (FDD).Bildiğiniz gibi FDD, gelirlerden, faiz hariç harcamaların düşülmesi ile bulunur. Eğer bütçe, o yıl ödenen faizler kadar faiz dışı fazla verebiliyorsa, açık vermez ve borçlanma gereği kalmaz.  

Dolayısıyla, FDD, Hazine’nin borçlanması açısından çok önemli bir göstergedir.

Hazine’nin faiz harcamaları arttıkça borçlanma ihtiyacı da artıyor

Hazine 2018 yılında 70 milyar lira kadar nakit açığı vermiş. 

Rakamların detayı bize, nakit gelirlerin önceki yıla göre yüzde 24 arttığınıişaret ediyor. Bu artış, son on yılda görülen en büyük değişim. Gelirlerin önemli bir bölümü bir defalık gelirlerden.

Faiz hariç nakit harcamalardakiartış ise yüzde 22. Bu oran, Küresel Krizi ’de kapsayan son on yılın en büyük rakamı. 

Bir anlamda, kamu gelir topladıkça harcamış. Tasarruf edeyim, borçları azaltayım dememiş. Ekonomide büyümenin yavaşlamaya başladığı bir dönemde, kamudan harcama azaltmasını beklemek çok doğru değil. Yeter ki, popülist olmaktan çok üretimi tetikleyecek harcamalar olsun. 

Faiz harcamalarındaki artış ise çok çarpıcı. Bir önceki yıla göre değişimi yüzde 26 olmuş. 

Bu eğilim, aynen devam ederse, önümüzdeki yıllarda bütçe dengeleri ve borçlanmanın gelişimini belirleyecek. 

Ne demek istediğimi biraz açayım. 

Maliye politikasının göstergesi bozuk

21. Yüzyıl İçin Planlama Grubu’nun Güz Konferanslarına konuğu kadim dostum E. Hazine Müsteşar Yardımcısı Ferhat Emil’di. “Planlamanın Görünmeyen Yüzü: Bütçe – Kurumsal Yapı” konulu konferansında zengin bilgi ve deneyimlerini bizimle paylaştı. [1]

Ferhat, sunumunda bütçeyi aracın göstergesine benzetti.

Ehliyetimi tam 41 yıl önce aldım. Tecrübeli bir şoför sayılırım. Uzun süre ikinci el araç kullandım. Karbüratör ayarını yapabilecek kadar motordan anlardım. Göstergelerdeki işaretlerin ve arabadan gelen seslerin ne demek olduğunu bilirim. 

Tamam o günler geçti. Arabalar artık tamamen elektronik oldu. Gösterge panosunun fonksiyonu çok değişti. Aracın lastik basıncını bile göstermeye başladı.

Konuyu makro iktisadın göstergesine getireceğim. Ekonomik gidişatı günlük, kur+faiz+borsa göstergeleriyle değil, uzun vadeli üretim ve paylaşım açısından bakarak değerlendirmek lazım.Çünkü asıl amaç, istihdam ve refahın adil paylaşımıdır. 

Bu amaca ulaşmada en önemli ekonomik araç maliye politikasıdır. Bu saptamaya katılıyorsanız, bütçenin en önemli gösterge olma özelliği daha iyi anlaşılır.

Gelecek yılın bütçe gelirlerini tahmin etmek zor olacak

Sanırım bütçe hazırlıkları sonuna yaklaşmıştır. Eğer eski yöntemler devam ediyorsa, önce kurum ve kuruluşlardan harcama talepleri toplanmıştır. Strateji ve Bütçe Başkanlığı bu talepleri bir araya getirdikten sonra, gelirleri tahmin edecektir. Tahmini bütçe açığı da Hazine tarafından finanse edilecek.

Eğer devam ediyorsa (!), bu bana göre yanlış bir yöntem. Mali disipline de aykırı. Mali disiplini esas alan bütçe hazırlığında önce gelirleri belirlenir. Ardından kamu borç idaresine, bir yıl içinde ne kadar ek borçlanma yapabileceği sorulur. Onun verdiği rakam gelirlere eklenir ve toplam harcamalar belirlenir. Böylelikle kamu borç idaresi para piyasalarında baskı yaratmadan borçlanma yapar. Ekonomide faiz baskısı olmaz. Özel sektörün yatırımlarının, yeni istihdamın önü açılır. 

Dikkat ettiyseniz böylesi bir bütçe hazırlama prosedürü, kamu borç idaresinin bağımsızlığını gerektirir. Bizdeki örneğin bununla bir ilgisi yok.

O zaman biz de hayalleri bırakıp, gerçeklere dönelim.

Gelecek yıl bütçesinde gelirleri tahmin etmek, önceki yıllara göre biraz daha zorlaşıyor.

Nedenini özetle açıklamaya çalışayım.

Kamu ek yük almaya hazır mı?

Son günlerde, utangaç bir şekilde olsa da özel sektörün aşırı borçluluğundan, maliye politikasının borç geri ödemeye nasıl yardımcı olabileceğinden bahsedilmeye başlandı. Ben böyle sözleri duyunca hemen kamu borç stokunun durumuna bakarım. Bilirim ki artan borcun ülkeye ve ekonomiye maliyeti oldukça fazladır. Bana göre “Borç alan emir alır”. 

Bu bağlamda borç stokunun geleceğini klasik bütçe açığı üzerinden değil, nakit hareketleri özellikle de faiz dışı denge hareketlerinden izlerim.

Nedenine gelince…

Önce bazı basit teknik açıklamalar yapmama izin verin. Faizler her yılın bütçesinden ödendiği için, borç stoku = anapara demektir. Stokun içinde faizler yoktur. Diğer bir yaklaşımla, borç stokunun artmaması demek, dönem başındaki anapara stokunun, dönem sonundakine eşit olmasıdır.

Borç neden artar? Bütçe açık verdiği için değil mi? Bütçe açığının finansmanı ile faiz ödemeleri ve faiz dışı denge arasında yakın bir ilişki vardır.

Ne demek istediğimi aşağıdaki tablonun yardımı ile açıklamaya çalışayım. 

Aman sarmala girmeyelim

Büyüme verileri piyasalarda nedense beklendiği kadar etki yaratmadı. Üçüncü çeyrekte 11,06 büyüme yakalayan bir ekonomide para ve sermaye piyasalarının daha olumlu tepki vermesi beklenirdi.

Önemli olan büyümek, Çin’i, Hindistan’ı bile geride bırakmaksa hedefe ulaşılmıştır. İlla bardağın dolu tarafına bakalım diyenler için bu yeterli olabilir.

Ancak herkes aynı görüşte değil. Anlayabildiğim kadarıyla, uzmanlar bu büyümenin baz etkisi, vergi indirimi, Hazine garantili KGF desteği, bol kepçe dağıtılan KÖİ garantileri, hızlı borçlanma ve sıcak para destekli olduğunu görüyorlar. Ve istihdam yaratmayan, inşaat, ithalat ve tüketim ağırlıklı bu durumun ne kadar daha sürdürülebilir olduğu konusunda kafaları karışık.

Konunun aydınlanmasına katkı koymak adına aşağıdaki tabloyu hazırladım. Geçen yıl ile bu yılın verilerini bir araya getirdim ve değişimlerini hesapladım. Tamam, çok farklı iki dönemi karşılaştırmak çok sağlıklı olmayabilir. Ama büyümenin nasıl bir ekonomik ortamda olduğunu, etkilerini biraz daha yakından görmek istedim.

Karşılaştırma yaparak konuya bakalım.

Hazine şirketin muhasebecisi değildir (*)

Hazine, kamu borçlanmasına ilişkin iki önemli açıklama yayımladı. İlki 2018 Finansman Programıydı. İkincisi de Müsteşarlığın borçlanma limit aşımı ve nakit rezerv biriktirmenin nedenlerine yönelikti.  

Öncelikle borçlanma limiti konusuna değineceğim. Yazacaklarımdan muradım, idaredeki arkadaşlara, 4749 sayılı Kamu Borçlanma Kanunu hazırlanırken tartışılan bir konuya değinmek. Böylelikle limit konusuna açıklık getirmek.

Açıklamada “Dolayısıyla net borçlanma limitinin bu dinamik yapısı nedeniyle limite ilişkin değerlendirmelerin, tüm resmi görerek mali yılsonunda yapılması gerekmektedir.” Yani borç limiti aşımlarına yıl bitmeden yorum yapmanın yanlış olduğu ima ediliyor.

Kanunun 5. Maddesinde, bütçe açığına bağlanan borçlanma limitinin değiştirilemeyeceği, sadece otomatik olarak %5, gerekirse ek olarak bir %5 daha Bakanlar Kurulu (BKK) kararıyla artırılabileceği hükme bağlanmıştır. O da yetmezse, hükümet “bütçe hakkının” sahibi TBMM’ye gidecek ve ek bütçe çıkarılmasını isteyecektir.

Diğer bir deyimle, yasanın özünde yılsonunun beklenmesi gibi mantık kesinlikle yoktur. Çünkü bu yasa bir muhasebe kurallarını düzenleme yasası değildir. Diğer bir deyimle limit, muhasebe hesabına değil, siyasi hesaplara konmaktadır. Hükümetlerin aşırı borçlanmasını frenlemeye yöneliktir.

Hazine ödediğinden çok yeni borç alıyor!

Kamu borçlanması bu yıl hızlı artıyor. Borç stoku büyüyor. Borç stokunun büyümesi demek ileride daha çok borç geri ödemesi anlamına gelir.

Bu bağlamda kamu borç rakamlarına bakarken stok=anapara tanımını unutmamak lazım. Hazine’nin yayımladığı borç stoku rakamlarına faizler dahil değildir. Çünkü faizler yıllar itibariyle değişir ve hesaplanamaz. Bu nedenle bütçe harcamalarının içinde yıllık faiz ödemeleri vardır.

Anapara, yani stoku azaltmak için yıllık faiz ödemelerinden daha fazla faiz dışı fazla vermek gerekir. Eğer bu başarılabilirse, o yıl hem faizler ödenir hem de borç stoku azalmış olur.

Ancak hem ekonomistler hem de siyasetçiler genellikle bu yolu tercih etmezler. Daha büyük faiz dışı fazla vermek demek ya daha çok gelir toplamak ya da daha az harcama yapmak demektir. Bunlar ekonomiye küçültücü etki yapar. Zaten yeteri kadar hızlı büyüyemeyen ekonomiye bir de borç geri ödemek için bütçeden baskı yapmak, pek taraftar bulan bir görüş değildir.

Bütçesini tutamayan devlet ve çişini tutamayan kişi!

Siyasetçiler ekonomik büyümenin seçmenin oy tercihlerinde önemli etken olduğuna inanırlar. Seçim zamanı gelince, yol şartları ne olursa olsun kamyonun gazına basarlar.

Son referandum ve erken seçim söylentileri, tekrar gaza basıldığını gösteriyor. Bu ortam, artan bütçe açığında, cari açıkta ve finansal sektörde (makro ihtiyari tedbirlerde) gevşeme işaretlerini çoğaltıyor.

Bu bağlamda, önce konut ve beyaz eşyada KDV ve ÖTV indirimleri geldi. Ardından istihdam teşvikleriyle vergi ve SGK ödemelerini kamu üstlendi. Kamuya elaman alımına hız verildi. Vergi ve SGK alacakları birkaç ay aradan sonra yeniden yapılandırıldı.

Yanı sıra büyümenin motoru olan borçlanmanın yavaşlamaması için Kredi Garanti Fonu’nun (KGF) kapsamı genişletildi. Sonrasında bankaların özkaynak hesaplama yöntemi değiştirildi, tahsili gecikmiş alacaklardan kalan gayrimenkullerin sermayeye eklenmesine izin verildi. Son olarak, birden fazla tüketici kredisi borcu olanların sorunlu kredileri için, bankaların ayırması gereken karşılıklarda yumuşamaya gidildi.

Finansal sektördeki gevşemeleri şimdilik bir kenara bırakalım.

Bütçenin ilk altı aylık performansına bakalım.

Borçlanarak büyümek

2009 Küresel Krizinden çıkış yolu arayan dünyada, çözüme yönelik olarak, kamu borçlanmasının ve varlık piyasalarında balonların yeniden konu edildiğini görüyoruz. Özellikle reel faizlerin yerlerde süründüğü, para politikasının etkisini yitirdiği gelişmiş ekonomilerde taraftar bulan bu görüşe dikkat etmekte büyük yarar var.

Bazı “piyasa yorumcularının” kendi ülkelerinin yaralarına merhem olmayan yöntemleri bizim gibi gelişmekte olan ekonomilere önermelerinin ardında ne var iyice anlamak lazım. Bugüne kadar çıkarlarına uymayan hiçbir konuda adım atmayanların, “Daha fazla kamu borçlanması yapın, ekonominin büyümesini tetikleyin” dediklerinde, borç vermek için istedikleri faizi dışarıyla karşılaştırın. Eğer ucuz para veriyorlarsa ne ala. Aksi durum söz konusu ise gereksiz, aşırı borçlanmadan kaçının.

Yazıya böylesi bir girişi yapmamın nedeni aşağıdaki tablo. Tabloda 2003-2017 arası dönemde, her yılın Ocak-Nisan aylarındaki Hazine nakit dengesinin, bir önceki yıla göre değişimi görünüyor.

Bu yılın ilk dört ayındaki değişim dikkat çekici.

Hazine son altı ayda borç almış büyüme ve referandum için harcamış

Hazine nakit dengesi kamu borçlanmasının en önemli göstergesidir. Bu veriler, devletin kasasına giren ve harcanan parayı çıplak olarak gösterir. Bütçe verilerinde olduğu gibi, muhasebe kuralları gereği, parasal olmayan işlemleri içermez. Dolayısıyla, nakit dengesine bakarak borçlanmanın resmini görmek daha kolaydır.

Bu bağlamda, hem 2016 yılının son çeyreğindeki büyüme rakamları hem de son aylarda referandum için yapılan harcamaların seyrini görmek amacıyla, Ekim 2016 ile Mart 2017 arasındaki döneme ait, Hazine nakit dengesini çıkardım. Tabloyu aşağıda göreceksiniz.

Tabloya bir karşılaştırma yapabilmek için geçen yılın toplam verilerini de ekledim. Her ne kadar 2016’nın toplam verileri Ekim- Aralık arası dönemi de içeriyor olsa da bir bakış açısı verebilmesi açısından yararlı olabileceğini düşündüm.

Gelelim özet detaylara.

Mali disiplin ne alemde?

Faiz dışı denge (FDD) günlük ekonomi literatürüne 2001 Kriziyle girdi. IMF, hızla artan kamu borç stokunun aynı hızla düşürülmesi için bütçede faiz dışı fazla (FDF) verilmesini şart koştu.

Türkiye, büyük ekonomik ve siyasi bedeller ödeyerek yüksek FDF verdi. Yapısal reformlarla büyük bir mali uyum hayata geçirildi. O kriz sonrasında, ekonominin yüksek büyüme ivmesi yakalamasının arkasında bu başarı vardır.

Sonrasında ülkenin borç yapısı değişti. Borç yükü kamudan şirketlere ve hanehalkına kaydı. Böylelikle kamu borç stokunun milli gelire oranı kabul edilebilir seviyelere düştü. Ondan sonra da faiz dışı denge gündemden çıktı.

Oysa bütçedeki faiz harcamaları dışında kalan harcamalar ile toplam gelirler arasındaki farkı gösteren FDF, kamu borç stokunun durumu ve geleceği açısından önemli bir göstergedir. Ne kadar yüksek olursa, yıllık yeni borçlanma (borç stokunun artışı) o kadar az olur.

Türkiye’de iki tane faiz dışı denge tanımı kullanılıyor. Bir tanesi Maliye Bakanlığı’nın klasik tanımı: Bütçenin tüm gelirleri ile faiz için yapılanlar hariç, harcamalar arasındaki farkı gösteriyor. Tüm gelirler deyince vergi gelirleri, vergi dışı gelirler ve diğer bir defalık gelirlerin tümü hesaba katılıyor.