Özel sektörün dış borçlarının üstlenimi konusunda Sn. Ferhat Emil'in değerlendirmeleri

Değerli dostum Hazine eski Müsteşar Yardımcısı Ferhat Emil'in borç üstlenimlerine ilişkin görüşü aşağıda bilginize sunulmuştur. Bilmeyenlere hatırlatmakta yarar var. Ferhat, 2001 Krizinde 5018 ve 4749 sayılı Kanunların hazırlanmasında en çok emeği geçen, Türkiye'nin kamu mali disiplini ve finansmanı konularında en önde gelen uzmanlarındandır.

Katkıları için kendisine teşekkürü bir borç biliyorum.

Yönetmelik aslında malumun ilanının detaylandırılmasıdır. Zira borç üstlenimi 4749 sayılı Kamu Finansmanı ve Borç Yönetim Kanununa 8/A maddesi olarak  geçen yıl  21 Şubat 2013 tarihli 6428 sayılı yasa ile eklenmiştir.

(4749 sayılı Garanti maddesinin başlığının yasanın değişik hali)

1.     BEŞİNCİ BÖLÜM

Hazine Garantileri ve Borç Üstlenimi ⁽¹⁾

Hazine garantileri ve garantisiz borçlar için izin alınması

Madde 8 - Hazine garantileri sağlanmasına ve sağlanan Hazine garantilerinin şartlarında değişiklik yapılmasına ilişkin her türlü hazırlık, temas ve müzakereler Müsteşarlık tarafından yürütülür ve sonuçlandırılır.

Hazine garantilerine ilişkin anlaşmalar ve bunların şartlarında değişiklik yapılmasına ilişkin anlaşmalar aksine bir hüküm bulunmadığı sürece imzalandıkları tarih itibarıyla yürürlüğe girer. 

(Değişik birinci cümle: 3/4/2013-6456/3 md.) Hazine garantileri ile lehine garanti sağlanan taraftan verilecek her garanti için bir defaya mahsus olmak kaydıyla garanti edilen tutarın yüzde birine kadar garanti ücreti alınır. (Ek cümle: 16/7/2008-5787/5 md.) Bu oranı beş katına kadar artırmaya Bakan yetkilidir.

–––––––––––––––

(1)  Bu bölüm başlığı “Hazine Garantileri” iken, 21/2/2013 tarihli ve 6428 sayılı Kanunun 13 üncü maddesiyle metne işlendiği şekilde değiştirilmiştir.

2. Sonuç olarak Kamu Finansmanı ve Borç Yönetim Kanunun 8 inci maddesine 8/A maddesi 21 Şubat 2013 tarihi itibariyle dercedilmiştir. Dolayısı ile bugün tartışılan yönetmeliğin geçmişi geçen yıla gidiyor.

8/A Maddesi aşağıdaki şekildedir.

Borç üstlenimi ⁽¹⁾⁽²⁾

MADDE 8/A- (Ek: 21/2/2013-6428/13 md.)

Genel bütçe kapsamındaki kamu idareleri ile özel bütçeli idareler tarafından 8/6/1994 tarihli ve 3996 sayılı Bazı Yatırım ve Hizmetlerin Yap-İşlet-Devret Modeli Çerçevesinde Yaptırılması Hakkında Kanun hükümlerine göre yap-işlet-devret modeli ile gerçekleştirilmesi planlanan ve tutarı asgari bir milyar Türk Lirası olması öngörülen yatırım ve hizmetlere ilişkin uygulama sözleşmeleri ile Sağlık Bakanlığınca Kamu Özel İş Birliği Modeli ile Tesis Yaptırılması, Yenilenmesi ve Hizmet Alınması ile Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun ve 25/8/2011 tarihli ve 652 sayılı Millî Eğitim Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname hükümlerine göre yap-kirala-devret modeli ile gerçekleştirilmesi planlanan ve tutarı asgari beş yüz milyon Türk Lirası olması öngörülen yatırım ve hizmetlere ilişkin uygulama sözleşmelerinde, sözleşmelerin süresinden önce feshedilerek tesisin ilgili idareler tarafından devralınmasının öngörülmesi hâlinde, söz konusu yatırım ve hizmetler için yurt dışından sağlanan finansmanın ve varsa bu finansmanın teminine yönelik türev ürünlerden kaynaklananlar da dâhil olmak üzere mali yükümlülüklerin Müsteşarlık tarafından üstlenilmesine karar vermeye, üstlenime konu mali yükümlülüklerin kapsam, unsur ve ödeme koşullarını belirlemeye ve teyit edilmesine ilişkin usul ve esasları düzenlemeye, genel bütçe kapsamındaki kamu idareleri için Bakanın teklifi, özel bütçeli kamu idareleri için ilgili Bakanın talebi ve Bakanın teklifi üzerine Bakanlar Kurulu yetkilidir. Borç üstlenim anlaşmaları anlaşmada daha sonraki bir tarih kararlaştırılmadıysa imzalandıkları tarih itibarıyla yürürlüğe girer. Bu madde hükümlerine göre üstlenim öngörülen yatırım ve hizmetlere ilişkin uygulama sözleşmesi taslağında yer alan ve üstlenimi doğrudan ilgilendiren hükümler hakkında ihale şartnamesi yayımlanmadan ve ihale sonrasında sözleşme imzalanmadan önce Müsteşarlığın uygun görüşü alınır. Borç üstlenim taahhüdü kısmen veya tamamen verilebilir. Bu madde kapsamında mali yıl içinde taahhüt edilecek borç üstleniminin limiti, Merkezi Yönetim Bütçe Kanunu ile belirlenir. Söz konusu limiti bir katına kadar artırmaya Bakanın teklifi üzerine Bakanlar Kurulu yetkilidir. Bu madde hükümleri ile Müsteşarlık tarafından gerçekleştirilen borç üstlenimi tutarları, proje yürütücüsü idarenin genel bütçeli olması hâlinde bağlı bulunduğu Bakanlığın, özel bütçeli olması hâlinde ise kendi bütçesine sermaye gideri olarak kaydedilir. Söz konusu giderin kaydı için gerekli olan ödenek ilgili idarenin mevcut sermaye giderleri ödeneği ile karşılanmaksızın doğrudan Maliye Bakanlığı bütçesinde yer alan yedek ödenek tertibinden karşılanır. Müsteşarlık tarafından gerçekleştirilen borç üstlenimi tutarları devlet dış borcu olarak kaydedilir ancak 5 inci maddenin birinci fıkrasında belirlenen limite dâhil edilmez. Kendisine dış borcun tahsisi yapılabilen idareler dışında kalan idarelerin yürüttüğü projelerden kaynaklanan borç üstlenimlerinde ilgili idare Müsteşarlığa üstlenilen tutarda borçlandırılır ve bu kapsamdaki Hazine alacaklarının vadesinde ödenmemesi durumunda 21/7/1953 tarihli ve 6183 sayılı Amme Alacaklarının Tahsil Usulü Hakkında Kanun hükümleri uygulanır. Müsteşarlık borç üstlenimi kapsamında taraflardan her türlü bilgi ve belgeyi istemeye yetkilidir. Bu maddenin yürürlüğe girdiği tarih itibarıyla ihale ilanına çıkılmış olan projeler açısından uygulama sözleşmeleri taslağına ilişkin ihale öncesi Müsteşarlık görüşü, kısmi üstlenim taahhüdü ve borç üstlenim limiti hükümleri uygulanmaz. Bu maddenin uygulanmasına ilişkin usul ve esaslar yönetmelik ile düzenlenir.

2.     2014 yılı Bütçe Kanunundaki garanti limitleri eskisine göre sadece normal garantileri değil , aynı zamanda borç üstlenim garantilerini de kapsamak üzere yıl başından itibaren zaten arttırılmış durumda. Bütçe kanunun ilgili maddesi aşağıda

DÖRDÜNCÜ BÖLÜM

Çeşitli Hükümler

Hazine garantili imkân ve dış borcun ikraz limiti ile borç üstlenim taahhüt limiti ve borçlanmaya ilişkin işlemler

MADDE 12 ‒ (1) 2014 yılında, 28/3/2002 tarihli ve 4749 sayılı Kamu Finansmanı ve Borç Yönetiminin Düzenlenmesi Hakkında Kanuna göre sağlanacak; garantili imkân ve dış borcun ikraz limiti 3 milyar ABD Dolarını aşamaz.

(2) 1 inci maddenin birinci fıkrasının (a) bendi ile belirlenen başlangıç ödeneklerinin yüzde 1’ine kadar ikrazen özel tertip Devlet iç borçlanma senedi ihraç edilebilir.

(3) 2014 yılında 4749 sayılı Kanunun 8/A maddesi çerçevesinde Hazine Müsteşarlığınca sağlanacak borç üstlenim taahhüdü 3 milyar ABD Dolarını aşamaz.

3.     Garanti ile Borç Üstlenimi Niye İki Yarı kategori Haline Getirilmiş ? Kavramsal Netleştirme

Borç yönetimi literatürüne göre ödenmeleri ileride bir olayın vuku bulmasına (koşula)  bağlı olan yükümlülüklere “koşullu yükümlülükler-contingent liabilities “ adı verilir. Koşullu yükümlülükler devletin karşı karşıya bulunduğu riskleri kategorize eden Mali Risk (Fiscal Risk) sınıflamasının önemli bir bileşenidir. Mevzuatımızdaki Garantili borçlar bu anlamda bir koşullu yükümlülüktür ve son tahlilde ana borçlusu bir başkası olan bir borcun edimlerinin ana borçlu tarafından yerine yerine getirilememesi durumunda önceden verilmiş taahhüde uygun olarak devlet (ya da onun mali yönden tüzel kişiliğini temsil eden Hazine) tarafından üstlenilmesi anlamına gelir. Bu açıdan garanti ile borç üstleniminin mantıken ve teorik olarak ayrı tutulması söz konusu değildir.

Ancak bizim borç yönetim tarihimizde çeşitli denelerden kaynaklanan uygulamalarda  farklı terminolojilerle adlandırılmıştır. Bu çerçevede dış borçlardan kaynaklanan koşullu yükümlülükler “garanti” olarak ifade edilirken, yurt içinde  örneğin geçmişte Toprak Mahsulleri Ofisinin çiftçi ödemeleri için çıkardığı ve Merkez Bankasına verdiği bonolara “Hazine Kefaleti” adı altında garanti verilmiştir. Hatta bu kavram farklılıklarına dayanılarak yeni yükümlülükler yaratılmasının engellenmesi endişesi ile 4749 sayılı Kamu Finansmanı ve Borç Yönetim Kanununda bu terim sadece dış borçlar için “Hazine Geri Ödeme Garantisi” şeklinde kavramsallaştırılmıştır. Bunun yanı sıra Yap İşlet Devret ve benzeri projeler için de ayrı bir “yatırım garantisi” tanımı getirilmiştir. Yine Yasa 8 inci maddesine özellikle terminolojide esneklik tanımamak ve mali riski sınırlamak amacı ile “Hazine, kamu ve/veya özel kurum ve kuruluşlarının yurt içi piyasalardan yapacağı borçlanmalarda garanti veya kefalet veremez.” demek suretiyle politikacıların “biz garanti vermiyoruz, kefalet veriyoruz” şeklindeki girişimlerine de set çekmeye çalışmıştır.

Buna karşılık yeni getirilen düzenleme 4749 sayılı yasanın kavramsal ve sayısal (borç ve garanti limiti) sınırlamalarının etrafından dolanma çabasıdır. Zira konu özellikle özel sektörün borçlanmasına devlet garantisi vermenin yolunu açmanın da ötesine gitmektedir.

Şöyle ki;

Kural olarak Hazine özel sektör borcuna geri ödeme garantisi vermemektedir. Bunun tek istisnası “Hazine yatırım Garantisi” dir. Burada da YİD projeleri başta olmak üzere devlet projeyi yapan ve işleten özel sektör kuruluşuna esasında “ alım garantisi” veya “fiyat garantisi” vermek suretiyle dolaylı olarak o şirketin yatırımının finansmanında kullandığı kredilerin de yine şirket tarafından geri ödenmesini garanti etmektedir. Bu sistemde devletin o firmanın yürüttüğü projeyi devralması ve bu yolla borcunu da üstlenmesi söz konusu değildir. Zira zaten o şirketin belli bir işletme süresince doğabilecek miktar ve fiyat riski garanti edilmiştir ve yatırımı üstlenme gibi bir risk potansiyel olarak söz konusu değildir. Devlet (Hazine) burada şirketin yaptığı yatırımın yine şirket uhdesinde işletilmesini (yatırımı garantisinin anlamına uygun olarak)  garanti etmektedir.

Buna karşılık ile yeni düzenlemede yapılmak istenen şirketin kusuru olsun veya olmasın bir yatırımın şirket tarafından üstlenildiği halde yerine getirilememesi durumunda devletin hem bu yatırımı devralması hem de alınan kredilerin geri ödenmesi söz konusudur. Bu şekilde bir üstlenim açıktır ki mevcut 4749 sayılı Yasanın hazine garantileri kapsamı altında yapılamaz. Zira

Kanunun ruhuna aykırı olarak ;

·      Yatırımın devamlılığının şirket sorumluluğunda ve yükümlülüğünde kalması yerine şirketin neredeyse bütün sorumluluklarından kurtularak Hazinenin yükümlülük altına sokulması (dolayısı ile milletin)

·      Bununla da bağlantılı Kamu yatırım projelerinin ciddi firmalar tarafından yürütülmesi yerine mali durumu yetersiz firmalar tarafında bir yere kadar yapılıp, devlete (yani millete) bir yük olarak devredilmesine ve firmanın elini kolunu sallayarak gitmesine,

·      Sınırlandırılması istenen ve bugüne kadar başarı ile uygulanmış bir risk azaltma tekniğinin (borç garantisine limit getirilmesi)  sulandırılması ve garanti kapsamının kapsamının genişletilmesine (2013 bütçesinde garanti limiti 3 milyar dolardı. 2014 yılında da aynı limit yani 3 milyar dolar. Bunun üstüne borç üstlenim limiti olarak bir 3 milyar dolar daha geldi. Dolayısı ile risk 6 milyar dolara çıktı. Buna limite dahil olmayan eski projelerin olası yükü dahil değil. Oradan ne gelecek bilmiyoruz. Bakanlar Kurulunun üstlenim limitini bir katına çıkarma yetkisi de var.)

·      Gereksiz bir kamu yatırım portföyü artırımına gidilmesine ve bunun bir siyasi  rant dağıtım aracı olarak kullanılmasına

·      Basında da değinildiği üzere borcunu Hazinenin üstlendiği firmaların açıklanmaması ve mali saydamlığın karatılmasına

İmkan sağlanması açısından adına “borç üstlenimi” denmesinden ve “garanti değilmiş” gibi yapmaktan başka çare yok gibi gözükmektedir.