HAKAN ÖZYILDIZ
(Makale Prof. Dr. Bilin Neyaptı’nın editörlüğünü yaptığı “Türkiye’de Kurumsal Dönüşüm” (Pankuş Yayınları 2022) adlı kitapta yayınlanmıştır.)
R. Hakan ÖZYILDIZ[1]
Kapitalist, sosyalist veya monarşi olsun tüm devlet örgütlenmelerinde olmazsa olmaz birkaç kurum vardır: ordu, emniyet, mahkeme, hastane, okul ve hazine. Devletin bunları kurması ve yaşatması egemenliğinin olmazsa olmazıdır. Kurumların varlığı ve yaşaması için harcama yapması gerekir. Kamunun harcama yapması için nakit gelirler toplamasına bağlıdır. Bu bağlamda hazinelerin klasik görevi, devletin nakdini idare etmektir.
Gelir toplamakla görevli birimin belirlediği politikalar çerçevesinde toplanan nakdi idare eden hazine tarihin her döneminde kralların, sultanların yakınında olmuştur. Parası olmayan bir yönetim olsa olsa eyalet, özerk bölge vb. olabilir. Bir idari yapının devlet olması sınırları belli bir pazarı yönetebilmesine ve daha önemlisi oradan vergi toplayabilmesine bağlıdır. Vergi toplayarak egemenliğini ilan edebilmesi için o pazarda geçerli olan ayrı bir parası olması gerekir. Bu nedenle verginin toplandığı para egemenliğin simgesi olarak kabul edilir. Dolayısıyla hazine bir anlamda devlet olmanın simgesidir.
Bu özelliği nedeniyle hazine merkezi devletin tüzel kişiliği olan tek kurumudur. Tüm “memalik”, kamu malı onun adına kayıtlıdır.
1. Tarihçe
Devletin ana organı olarak kamu hazinelerinin tarihinin çok eskilere dayandığını söylemek yanlış olmaz. Türk Hazine’sinin tarihini iki döneme ayırıp ele almak daha doğru olacaktır.
a. Osmanlı dönemi
Türk Hazinesinin köklerinin “Beytülmal”a, İslam Hazinesine dayandığını biliyoruz. İlk yıllarda doğrudan halifelerin yönettiği İslam hazinesi daha sonra Beytül Mal divanı tarafından yönetilirken, sorumlu olarak bir Beytülmal Ayini görevlendirilmiştir.
Osmanlı döneminde en büyük değişimi Fatih Sultan Mehmet yapmıştır. Ondan önce İslami geleneklere dayalı bir yapılanma içinde olan Hazine, İstanbul’un fethinden sonra değişime uğramıştır. Roma ve Bizans’ın kurumsal yapısını inceleme fırsatı bulan çağının aydın insanı Sultan Mehmet, Kanunname-i Ali Osman’ı (Fatih Kanunnamesi) yürürlüğe koymuştur.[2]
Bizans kurumlarından etkilenen Sultan Mehmet, üç ayrı Hazine kurmuştur: Hazine-i Amire (Devlet Hazinesi – Dış Hazine), Hazine-i Hassa (İç Hazine - Padişahın Özel Hazinesi) ve Hazine-i Harem (harem üyelerine tahsis edilen hazine). Devlet ve özel hazinenin ayrılması, dönemi için oldukça önemli bir değişimdir. Padişahın kamu malına verdiği önemin bir göstergesidir.
Osmanlı döneminin diğer önemli değişikliklerinden birisi de XVIII. Yüzyılda, Sultan III. Selim ve II. Mahmut döneminde Hazine’nin parçalanmasıdır. O yıllarda Avrupa’da hazineleri merkezileştirme (tek hazine) eğilimleri tartışılır ve uygulamalar denenirken, Osmanlı tam tersi bir uygulamaya gitmiştir. Önceki yılların aksine harcama görevi yeni kurulan hazinelere dağıtılmıştır.
Bu değişimin en bilinen nedeni yeniçeri ocağının yıkılıp yerine kurulan yeni askeri yapılanmalara, maaş ödeme güvencesi vermektir. Örneğin Nizam-ı Cedid ordusu için İrad-ı Cedid Hazinesi; İstanbul’un gıda ihtiyacı için Zahire Hazinesi; tersane giderleri için Tersane Hazinesi kurulmuştur. Daha sonra Sultan II. Mahmud zamanında, Asakari Mânsurei Muhammediye ordusu için Mânsure Hazinesi; ordunun yedek askerleri için Redif Hazinesi kurulmuştur.
Parçalı yapı 1839 yılına, Tanzimat Fermanı’nın ilanına kadar sürmüştür. Maliye Hazine-i Celilesi (Yüce Maliye Hazinesi) kurulduktan sonra bölünmüş yapılara son verilmiştir.
Osmanlı döneminin Hazine açısından en önemli sorunu, sürdürülebilir düzenli bir gelir yapısının olmamasıdır. Daha çok, savaş ganimetlerine ve topraktan alınan aynî gelirlere dayanan sistem, toprak genişlemesinin durmasıyla ilk darbeyi yemiştir. Yanı sıra, tüm varlıkların, halife padişaha ait olması feodal toprak mülkiyetinin oluşmasını engellemiştir. Padişahın vergi toplamak üzere atadığı görevliler, düzenli vergi toplayamamışlardır. Ülke dışından yeni ganimet gelirlerinin olmaması, içeride de düzenli hale getirilemeyen gelir yapısı o yıllarda hazinenin en sıkıntılı sorunu olmuştur.
Kısaca özetlediğim tarihten de anlaşılacağı gibi, gelirler ve harcamalar arasındaki denge bozulunca çare hazinenin kurumsal yapısının değişiminde aranmıştır. Daha sonraki yıllarda da benzer tekrarlarını göreceğimiz bu yanlış deneyimler bozulan devletin gelir-gider dengesini çözmeye hiçbir zaman yardımcı olmamış, tersine sorunun derinleşmesine yol açmıştır. Kriz çözme deneyimi ve arzusu olmayan siyasi yapılar her zaman işin özüyle değil şekilsel yanlarıyla uğraşmışlardır. Sonuç büyük çoğunlukla, yapısal çözümlerin ötelenmesi olmuştur.
b. Cumhuriyet hazinesi
Ulusal Kurutuluş Savaşı’nın kazanılması ve Cumhuriyet’in kurulmasından sonra, Hazine çeşitli isimler altında Maliye Bakanlığı’nın içinde önemli bir yeri olan birim olarak yerini almıştır.[3] 1923’te Maliye Vekaleti bünyesinde Hazine-i Vezne olarak işlevini sürdüren birim daha sonra 1927’de Hazine-i Vezne ve Muamelat-ı Nakdiye Müdürlüğü olmuştur. 1929’da adı Muamelat-ı Nakdiye Müdürlüğü olmuş, 1942’de Hazine Genel Müdürlüğü olarak örgütlenmiştir.
i. 1960 sonrası
Bu döneme Hazine önemli bir görev üstlenmiştir. Milletlerarası iktisadi işbirliğine ilişkin görevler çıkarılan bir kanunla[4] Hazine’ye geçmiştir. Hazine Genel Müdürlüğü ve İktisadi İşbirliği Teşkilatı Genel Sekreterliği (HAZMİİT) Maliye Bakanlığı’nın altında özel birim olarak örgütlenmiştir. Böylelikle, IMF, Dünya Bankası, OECD, o zaman adı GATT olan DTÖ gibi uluslararası iktisadi kurum ve kuruluşlarla ilişkileri, Türk devleti adına Hazine üstlenmiştir. Bu yapısal değişim Hazine’nin dünyaya açılımını sağlamıştır.
ii. 1983 sonrası
24 Ocak 1980 Kararları ve 12 Eylül askeri darbesi sonrasında, Türkiye sosyal ve siyasi hayatında önemli değişimlere sahne olmuştur. Ekonomi, hiçbir ön hazırlık yapılmadan ani bir kararla dışa açılmıştır. Cumhuriyetin kuruluşundan beri ithal ikameci üretim politikası izlenirken, başta sanayi olmak üzere tüm sektörler gümrük uygulamaları ile korunurken, ekonominin dışa açılmasına karar verilmiştir.
Önce ödemeler dengesinin cari işlemler (dış ticaret, turizm ve diğer hizmetler bölümü) serbestleştirilmiştir. Hem kamu işletmeleri (KİT’ler) hem de özel sektör teknolojik alt yapıları hazır değilken dış rekabete açılmışlardır. Özellikle KİT’ler bu rekabete cevap vermekte zorlanmışlar ve bütçeye yük olmaya başlamışlardır.
1989 yılında ise sermaye hareketleri (kambiyo rejimi) serbestleştirilmiştir. Duyun-u Umumiye’nin kurulmasından sonraki en önemli ekonomik kararların başında gelen bu değişim, ekonomiyi her geçen gün daha fazla dolarize etmiş, ekonomide çift paralı sistem yerleşmiştir.[5]
Dönemin siyasi karar alıcıları, dış ticaretin serbestleştirilmesine bağlı olarak Hazine’de yeni bir örgütlenmeye gitmişlerdir. 1983 yılında HAZMİİT, Maliye Bakanlığı’ndan ayrılmış, Ticaret Bakanlığı’nın Dış Ticaret bölümüyle birleştirilerek Hazine ve Dış Ticaret Müsteşarlığı kurulmuştur.[6] Bu yapılanmanın arkasında yatan mantığın, “ihracata dayalı büyüme modeli”nin desteklenmesi olarak açıklanmıştır.
Hazine, bu ayrılıktan sonra devletin ekonomiyle ilgili birimleri arasındaki yerini kuvvetlendirmeye başlamıştır. O yıllarda özellikle, Hazine uzmanlığı güçlendirilmiş ve uzmanların eğitimine özel önem verilmiştir. Atama ve yükselmede kurum içi liyakate sıkı uyum sağlanmaya çalışılmıştır. İlk önce, uzaman yardımcılığına giriş sınavlarında en iyilerin seçimi amaçlanmıştır. Ardından yurt dışında lisans üstü eğitimleri devlet tarafından desteklenmiştir. Daha sonra diğer kurumlar tarafından da benimsenen bu yapılanma, Hazine’nin 1994 ve 2001 Krizlerinde aldığı önemli sorumlulukların üstesinden gelmesinde önemli bir etken olmuştur.
Aradan çok fazla zaman geçmeden, 1994 yılı sonunda, hiçbir iktisadi veya siyasi açıklaması olmayan bir nedenle Müsteşarlık, Hazine ve Dış Ticaret Müsteşarlıkları olarak ikiye bölünmüştür.[7] Bölünme sonrasında dış ticaret birimleri, çeşitli bakanlıklara bağlanarak görevlerine devam etmişlerdir.
Hazine, 2001 Krizi öncesinde önemli bir yapısal değişime uğramıştır. Bünyesindeki bankacılık görev ve sorumluluklarını yeni kurulan bağımsız bir otoriteye, Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurumu’na (BDDK) devretmiştir. Bankalardaki mevduatın devlet güvencesinde olduğunun bir göstergesi olarak bu görevi üstlenmiş olan Hazine’nin yetki devriyle bankaların denetiminin siyasi müdahalelerden uzak olacağı düşünülmüştür. Ancak, son 20 yılda yaşanan pratik bunun tam tersi olmuştur.
Bir süre tek başına Müsteşarlık olarak yapısını sürdüren Hazine, Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemine geçilen 2018 yılından sonra geriye dönülmüş ve tekrar Maliye Bakanlığı ile birleştirilmiştir.[8]
iii- Görevlerindeki değişim
Tarihine kısaca baktıktan sonra görevlerindeki gelişmelere göz atmakta yarar var.
Klasik hazine, çok basitleştirilirse, devletin nakit idaresi olarak tanımlanabilir. Bu satırların yazarı, 1978 yılında HAZMİİT’te uzman yardımcısı olarak işe başladığında Hazine’nin nakit idareciliğinin yanında KİT’lerin finansmanı, IMF, Dünya Bankası ve OECD gibi uluslararası kuruluşlarla ilişkiler ve bankacılık ve kambiyo rejiminin yönetimi ana görevleriydi. Diğer bir deyişle asıl olarak nakit idaresi yapan Hazine borçlanma konusunda dış borçlanma ağırlıklı faaliyetler yürütüyordu. İç borçlanma, bugün bilinenden çok farklı olarak Merkez Bankası’ndan aldığı Kısa Vadeli Avans (KVA) gibi uygulamalar ağırlıklı bir yapı hakimdi.
I- Nakit idaresi nedir?
En genel anlamı ile devletin gelir ve giderlerinin yer ve zaman açısından denkleştirilmesi faaliyetidir.[9]Parlamentolar yürütme organına, hükümete, bütçe kanunları ile harcama yetkisi verirler. Bu yetki “bütçe ödenekleri” olarak adlandırılır. Ancak ödenek olması, harcayacak nakit olduğu anlamına gelmez. Aynı şey vergi gelirleri için de geçerlidir. Kanunlarda ve diğer mevzuatta yer alan yetkilere dayanılarak tahakkuk eden vergi, her zaman tahsil edilemeyebilir.[10] Devletin gelir ve giderlerinin nakit anlamında uyumlaştırılması yani nakit idaresi devletin faaliyetlerini sürdürebilmesi açısından hayati bir öneme sahiptir.
Yukarıda bahsi geçen Cangöz ve Balıbek’in çalışmasında nakit idaresinin amaçları dört başlık altında toplanıyor:
1- Ödemeleri vadelerinde yerine getirmek için gerekli nakdi hazırlamak,
2- Sadece gerekli olduğu anda borçlanmak ve bu şekilde kamu borçlanma maliyetlerini en aza indirmek,
3- Kamu mevduatlarının merkez bankası veya ticari bankalarda hiçbir getiri elde etmeden veya düşük getirilerle birikmesinden kaçınmak; oluşan âtıl nakit rezervinin ise getirisini maksimize etmek,
4- Nakit fazlalıklarının gerekli teminatlar karşılığında verimli yatırımlarda değerlendirilmesini sağlayarak riskleri en aza indirmek.
Aynı çalışmada atıfta bulunulan I. Lienert [11] modern nakit yönetiminin dokuz özelliğine değinmektedir. Bunlar, temel özellikler ve istenen özellikler olarak ayrılıyor. Temel özellikler; a) Kamuya ait banka hesap bakiyelerinin merkezileştirilmesi ve “Tek Hazine Hesabı” yapısının oluşturulması, b) Nakit yönetimi çerçevesinin açık şekilde belirlenmesi, c) Kısa vadeli nakit giriş çıkışlarının doğru öngörülebilmesi, d) Yeterli seviyede işlem gerçekleştirme ve muhasebeleştirme yapısı, e) Hazine, gelir toplayan birimler ve harcama birimleri arasında zamanında bilgi paylaşımının tesisi, f) Kurumsal düzenlemelerin ve sorumluluk dağılımının uygun şekilde yapılması. İstenen özellikler ise g) Modern bankacılık ödeme ve transfer sistemlerinin kullanımı, h) Nakit yönetiminde kısa vadeli finansal piyasa araçlarının kullanımı, i) Borç ve nakit yönetiminin entegrasyonu.
Türkiye’de modern anlamda nakit yönetimi için ilk adımlar 1972 yılında Tek Hazine Hesabının uygulanmasıyla başlanmıştır. Ancak bu yapı o yıllarda başta T.C Ziraat Bankası’nın (TCZB), Hazine’nin görev zararı yükümlülüklerini zamanında ödememesi içinde bulunduğu nakit sıkıntıları nedeniyle verimli çalışmamıştır. Bu verimsizlikte taşrada yapılan tahsilatların Hazine’ye aktarılmaması ve orada harcanmasının da büyük etkisi olmuştur.
Sorunların çözümüne yönelik olarak 1996 yılında “Kamu Ortak Hesabı” uygulamasına geçilmiştir. Katma bütçeli kuruluşlar, mahalli idareler, KİT’ler, döner sermayeler, fonlar ve bütçenin transfer tertibinden yardım alan tüm kamu kurum ve kuruluşlarının kaynakları TCZB. Halk Bankası, T, Emlak Bankası ve T. Vakıflar Bankası’nda toplanmıştır.
Ancak bu sistem de kamu bankalarının içinde bulundukları nakit sorunları nedeniyle etkin ve verimli çalışmamıştır. Uygulamaya 1997 yılında son verilmiştir.
Hazine bu alandaki modernizasyona yönelik çalışmalarına 2002 yılından sonra bilgisayar ve internet teknolojisini kullanarak devam etmiştir. Muhasebat Genel Müdürlüğü ile geliştirdiği bir yapı ile “Tek Hazine Cari Hesabı” uygulamasını 2007 yılında başlatmıştır.
2019 yılından sonra kapsamı genişletilen Kamu Hazinedarlığı uygulaması[12] ile; Genel bütçe kapsamındaki kamu idareleri, özel bütçeli idareler, döner sermayeler, fonlar, belediyeler, il özel idareleri, sosyal güvenlik kurumları, kamu iktisadi teşebbüsleri, özel kanunla kurulmuş̧ diğer kamu kurum, kurul, üst kurul ve kuruluşları, bu maddede sayılan kurumların bağlı ortaklıkları, müessese ve işletmeleri ile birlikleri vb. tüm kamunun hesapları kamu bankaları ile kamu katılım bankalarında toplanmaya başlamıştır.
Bu uygulama sayesinde Hazine son yıllarda ihmal edilemeyecek bir faiz gelirine kavuşmuştur. 2019 yılında 11 milyar lira olan faiz gelirleri, 2020’de 33 milyar liraya, 2021’de 41 milyar liranın üstüne çıkmıştır.
Günümüz nakit idaresi teknik ve idari alt yapı olarak oldukça gelişmiş sayılır. Siyasi müdahaleler olmadığı, gelir tahsilatlarında yaşanan dönemsel sorunların kalıcı olarak çözülebildiğinde çağdaş, örnek bir nakit yönetimi yapıldığını söylemek çok yanlış olmaz.
Borç idaresi ve kurumsal yapıdaki değişimler ve politika öncelikleri
Brettoon Wood sisteminin[13] çökmesiyle 1970’lerde başlayan finansallaşma süreci, ekonominin çeşitli bölümleri gibi, doğal olarak, devletlerin ekonomik örgütlenmelerini de değiştirdi. Hazine, temeli o yıllarda atılan küresel finansallaşma sürecini, görevleri gereği, doğrudan yaşayan bir kurumdur.
Dünyada kârlılığı düşen reel sektör şirketleri, sorunun üstesinden gelebilmek için finansal piyasalara yöneldiler. Sermaye piyasalarındaki getirilerini yükseltmek için maliyetleri indirmeyi öne çıkardılar. Bu bağlamda çalışanların reel ücretlerini düşürmek ilk akıllarına gelen şeydi. Ancak sonuç, düşük ücretlilerin daha fazla harcama yapmasının zorlaşması oldu. Bunun üzerine önce vergi toplamaktan kaçınan devletlere sonra da düşük ücretle çalışanlara borç vermeye başladılar.
Bu arada 1990’lara gelindiğinde, Sovyetler Birliği’nin çökmesiyle tek kutuplu hale gelen dünyada, batı kapitalizmi neoliberal düzeni, Çin ise merkezi otoriteye dayalı kapitalizm diye bir şeyi uygulamaya başladı. Bu gelişmeler doğal olarak tüm ekonomileri etkiledi. Başını IMF ve Dünya Bankası’nın çektiği uluslararası yapılar yeni düzenin kurallarının yaygın olarak uygulanması için görevlendirildiler.
Adına Washington Konsensüs denen sistem ile kamunun küçülmesi, özelleştirme gibi uygulamalar öne çıkarıldı. Devletler, siyasi bir tercih olarak vergi toplamaktan kaçınmaya başladılar. Bu tercihlerini hayata geçirirken harcamalarını kısmaları gerekirken, tersine bütçe açıklarının büyümesine izin verildi. Devletin okulunu, hastanesini kapatması, ordusunu terhis etmesi beklenemeyeceği için açık borçlanılarak finanse edildi.
Ekonomi her geçen yıl daha fazla borçlanmaya daha fazla finansallaşmaya başladı. Sonunda devletler, vergi devleti olmaktan çıkıp borç devleti oldular. Alman iktisatçı W. Streeck yeni yapıyı; “Günümüzdeki kamu maliyesi krizine baktığımda, modern devletin daha 20. Yüzyıl başlarında teşhis edilmiş bir işleyiş sorununun güncel biçimini görüyorum: devletin- giderek artan- ödevlerini yerine getirmek için gereksindiği imkânları, özel mülk sahiplerinden oluşan bir toplumdan zorla toplama becerisini tedricen kaybetmesi. Böyle bakıldığında kamu borcunun sebebi harcamaların fazlalığı değil, gelirlerin azlığıdır; bu durumun kökeninde, özel mülkiyet bireyselciliği prensibine göre düzenlenmiş olan ekonomi ve toplumun kendi vergi tabiyetini sınırlarken bir yandan da devletten hep daha fazlasını talep etmesi yatar.”[14] şeklinde özetlemektedir.
Borç devleti olmanın bir sonucu olarak kamu hazinelerinin finansal piyasalarla karşılıklı etkileşimi arttı. 21. yüzyıla girildiği yıllarda finansallaşma zirve yapmıştı. Haneler, şirketler, neredeyse herkes borçlanmaya, borçlarını artırmaya başlamıştı. Dünyada borç verilerini toplayan Uluslararası Finans Enstitüsü’nün Tablo 1’de yer alan rakamlarından da görüleceği üzere, 1999-2021 arası dönemde kamu borçları %338 oranında artarken, toplam borçlar %287 oranında büyüdü.
Tablo 1: Dünyada borçluluk
Aynı dönemde artan sadece kamu borçları değildi. Hanelerin borçları %263, şirketlerin borçları da %306 gibi oldukça yüksek oranlarda çoğaldı. Toplam borçlar 304 trilyon $’a ulaştı. Dünya hasılasının yaklaşık 90-95 trilyon $ kadar olduğunu varsayarsak, borçlar, toplam hasılanın üç katından fazla büyüklüğe erişti.
Türkiye’de borçlanmanın kısa tarihi
Hazine’nin tarihini, kamu kurumları içindeki konumunu daha iyi anlayabilmek için Türkiye’nin borçlanma geçmişine daha yakından bakmak gereklidir. Osmanlı İmparatorluğu yılları ve Cumhuriyet dönemini hem tarihsel hem de borçlanmaya bakışları açısından ikiye ayırmak mümkündür. Osmanlı ağırlıkla dış borçlanmayı tercih ederken, Cumhuriyet’in kurucu iradesi 1950’lilere kadar biraz iç borçlanma yapmış, dış borçlanmayı bilinçli olarak tercih etmemiştir. Bu bağlamda, değerlendirmelerime dış borçlanma ile başlamam daha doğru olacaktır.
Dış Borçlanma
Osmanlı ilk dış borçlanmasını askeri bir nedenle, Kırım Savaşı sırasında, Paris ve Londra piyasalarında yapmıştır. Alınan borçlar, askerin maaşı ve silahı gibi döviz geliri yaratmayan işlere harcanmış, döviz geliri olmadığı için borç yeni alınan borçla ödenmiştir. Sonuç 1881 yılında, II. Abdülhamit tarafından çıkarılan Muharrem Kararnamesi, Duyun-u Umumiye’nin[15] kurulması olmuştur. Osmanlı maliyesinin yönetimi fiilen yabancılara devredilmiştir. Ekonomik sorunları büyüyen devlet süreç içinde toprak kaybına sahne olmuştur. Balkan Savaşı ve I. Dünya Savaşı’nın ardından İmparatorluğu’nun çöküş süreci tamamlanmıştır.
Kapitülasyonlar, borçlar ve Lozan Müzakereleri sürecinde yaşananlar, 1880’li yıllarda doğan ve “Duyun-u Umumiye nesli” diyebileceğimiz, Mustafa Kemal Atatürk ve arkadaşlarının, dış borçlanmadan uzak durmalarına neden olmuştur. Ancak II. Dünya Savaşı sonrasında dünya ağalığını ilan eden ABD, başta savaşta yıkılan Avrupa ülkeleri olmak üzere birçok ülkeye borç vermiştir. ABD’nin bu kadar bonkör davranmasının bir nedeni de Sovyetler Birliği’nin Avrupa’daki ilerleyişini durdurmaktı. Bu amaçla Avrupa ülkelerinde savaştan en fazla etkilenen alt gelir gruplarına sosyal transferleri kolaylaştırmak için kaynak aktarmaktı.
Dünyada dış borçlar, 1984’e kadar devletten devlete olan borçlar veya uluslararası kuruluşların devletlere verdiği borçlardan oluşuyordu. Borçların çoğunluğu proje kredileriydi. ABD ve İngiltere’nin büyük bankaları da devletlere uzun vadeli krediler verdiler. 1980’lerin başında Meksika ve diğer Latin Amerika (LATAM) ülkelerinde geri ödeme sorunları başladı.
LATAM Krizinin Amerikan finansal sistemine olan olumsuzluklarının çözümü, ABD Hazine’sini garanti verdiği ülkelerin, New York piyasalarında tahvil ihraç etmesiyle bulundu. Bundan sonrasında başta Londra, New York ve Tokyo olmak üzere ulusal hazinelerin tahvil ihracı yoluyla borçlanma dönemleri başladı.
Aynı anda, kredi derecelendirme kuruluşları tarafından ülke riski derecelendirmesi yapılmaya başlandı. Amaç ihraç edilen tahvillerin bireysel emeklilik fonları tarafından satın alınabilmesini sağlamaktı. 2008 Küresel Krizinden sonra bu derecelendirmenin yerini Kredi Temerrüt Takası (Credit Default Swap - CDS)[16]almaya başladı.
Hazine’nin görev ve örgütlenmesi de bu değişimden etkilendi. 1960 yılında Milletlerarası İktisadi İşbirliği Teşkilatı ile birleşerek dış borçlanmadaki görevlerini yeniledi. Ardından elemanlarının yabancı dil bilgi eksikliğini gidermek için uzmanlaşmaya ve yurt dışında lisans üstü eğitim almalarına önem verdi. Yanı sıra yurt dışındaki temsilcilerde görevlendirdiği uzmanlarıyla da dünya ekonomisini daha iyi tanımaya ve kendisini tanıtmaya önem verdi.
İç borçlanma
İç borçlanmayı ayrı ele almakta yarar var. Çünkü, dış borçlanma, eğer doğru yapılırsa teknoloji ithaline, yatırıma ve sonunda üretimin ve ihracatın artmasına katkı sağlayan bir yapıda olabilir.
Ancak aynı yumuşatıcı unsurları iç borçlanma için söylemek neredeyse imkansızdır. Arz yanlı neoliberal iktisatçıların destekledikleri, girişimciden vergi alma yatırıma gidecek kaynağa el koyma mantığı nereye kadar doğrudur? Vergi alınmayınca paranın ne kadarı, piyasa mekanizmasıyla, devlet müdahalesi olmadan üretime yönelik yatırıma gidecektir?
Aslında bu sorunun cevabı krizlerin tarihinde verilmiştir. Devletin piyasaya müdahalesini istemeyen iktisadi düşünce taraftarları, krizlerin çözümünün devletler tarafından, kamu hazinelerinin üzerinden olacağı konusunda her zaman ve her yerde hem fikir oldular. Devletler krizleri çözmek için ağır bedeller ödemek durumunda kaldılar.
Türkiye’deki iç borçlanma sürecini ikiye ayırmakta büyük yarar var.
Cumhuriyet’in kurucuları denk bütçeyi esas alan bir politika izledikleri için II. Dünya Savaşı yılları dışında bütçe çok açık vermedi. Prof. Dr. Bilsay Kuruç bu ilkeyi; “Bütçe devletin kendine çekidüzen vermesine ve devletliğini göstermesine hizmet eder. Açık bütçeler, Cumhuriyet yönetimince benimsenmez. Dönem dönem savaşların geride bıraktığı yıllar, açık bütçelerle yaşanmış olan yüksek enflasyonlarla geçmiştir. Cumhuriyet yönetimi için, sağlam ekonominin kilidi “denk bütçe ilkesidir.”[17] şeklinde özetliyor.
Türkiye’de ilk kısa vadeli borçlanma örneği 1926 yılında, demiryolu inşaatının finansmanı için yapılmıştır. İlk uzun vadeli borçlanma ise 1933 yılındaki Ergani istikrazıdır. Fevzipaşa-Diyarbakır ve Sivas-Erzurum demiryolunun yapılması için yapılan borçlanmalar da ilk örneklerdendir. Görüldüğü gibi borçlanma memur maaşı ödemek, makam aracına benzin almak için değil altyapı yatırımlarının ihtiyaçları için yapılmıştır.
1950’li yıllardan sonra iç ve dış borçlanmada hızlı bir artış görülür. O yıllarda mevduat faizlerinin Merkez Bankası tarafından belirlendiği için borçlanma ortamı bugünkünden çok farklıdır. Hazine Emekli Sandığı’na devlet ve personel katkıları için hazine kâğıdı vermekte, borçlanmaktadır.[18]
Bu yıllarda bütçe açığının finansmanı için en çok başvurulan araç T.C. Merkez Bankası (TCMB) kaynağı olan Kısa Vadeli Avans’tır (KVA). Bu yöntem ile Hazine TCMB’den, bir önceki yıl bütçe ödeneği ile o yılın bütçe ödeneğinin arasındaki farkın belli bir oranı kadar avansı, yıl bitiminde ödemek üzere nakit olarak kullanmaktadır. Ancak o yıllarda, alınan para yıl sonu geldiğinde bütçe açığını büyütmemek ve yeteri kadar nakit bulunamadığı için ödenemez. Böylelikle Hazine’nin KVA borcu birikmeye, hızla büyümeye başlar. Diğer bir deyimle bütçe gittikçe artan oranda TCMB’nin para basmasıyla finanse edilmektedir. Sonuç yüksek bütçe açığı, yüksek enflasyondur.
Borçlar birikince 1992 yılında çıkarılan “Bazı Kamu Kurum ve Kuruluşlarının Birbirlerine Olan Borçlarının Tahkimi Hakkında Kanunla”[19] Hazine’nin TCMB’ye olan borçları silinir. Kamu kurumlarının arasındaki borç/alacak ilişkilerini sıfırlamaya yönelik bir mahsup işlemi olan tahkim sayesinde bütçe açığının finansmanı tamamen parasallaşır. Bu adım 1994 Krizinin işaret fişeklerinden biridir.
KVA uygulaması 2001 Krizinden sonra çıkarılan TCMB kuruluş kanununda yapılan bir değişiklikle kaldırılmıştır. Merkez Bankası’nın kamuya kredi açması yasaklanmıştır.[20]
İhaleli borçlanma dönemi
Daha önce de değinildiği gibi, 24 Ocak 1980 Kararları Türkiye’de ekonomik ve sosyal dönüşümün mihenk taşlarından biridir. Bugün yaşanan iktisadi ve siyasi sorunların doğum günüdür. O süreci iyi tahlil etmeden, nedenleri ve sonuçlarını anlamadan yaşadığımız sorunlara çözüm bulmak imkânsızdır.
Darbe yılları sonrasında atılan iktisadi adımların bazıları çok dikkat çekicidir. Önce 1985 yılında, Dünya Bankası’nın desteğiyle Bankalar Kanunu çıkarılmıştır. Aynı yıl Hazine iç borçlanma ihaleleri başlatılır. Ardından 1987 yılında, o zamana kadar mevduat faizlerini belirleyen T.C. Merkez Bankası bu işi bırakır. Faiz piyasada belirlenmeye başlar.
Sonrasında yurtiçi kaynaklar, artan bütçe açıklarının finansman ihtiyacını karşılamaya yetmemeye başlayınca en kritik adım atılır. 1989 yılında Kambiyo Rejimi, hiç hazırlık yapılmadan bir gecede tamamen serbestleştirilir. Bankalar dışarıdan döviz getirip TL’ye çevirmeye, Hazine’ye borç vermeye başlarlar. Artan Hazine nakit ve borç geri ödeme ihtiyacına bağlı olarak bankalar daha fazla risk almaya, döviz açık pozisyonu vermeye yönelirler. Döviz kurlarındaki ani hareketlenmeler bankalar için büyük risk oluşturur. Sonuç 1994 Krizi olur.
Ali Rıza Gürgen, 1985 sonrasında iki önemli değişimi şöyle belirtiyor. “1985 yılında idarenin gelir ve gider arasındaki açığın iki katı kadar borçlanabileceği yolunda düzenleme yapılmış, devletin borçlanma yetkisi 1987 yılı Bütçe Kanunu’nun 37/a maddesi ile açık bir şekilde HDTM’ye devredilmiştir. Borçlanmanın bütçenin dışına çıkarılması olarak da özetlenen bu yönelim yasama organının onayladığı bütçeye karşın daha fazla harcama yapılabilmesi ve bu doğrultudaki mali işlemelerin yasama tarafından denetlenememesi durumunu ifade etmektedir.”[21]
Öte yandan o yıllara kadar mevduat faizlerinin TCMB tarafından belirlenmesi nedeniyle ihaleyle borçlanmanın bir mantığı yoktur. Finansal piyasalardaki yeni yapılanmalar sonucunda iç borçlanmada ihale dönemi başlamıştır.
Böylelikle, Hazine’nin finansal sektörle olan bağlantısı biraz daha genişler. Karşılıklı etkileşimler çoğalınca ve HDTM’nin ekonomiyi yönlendirmedeki yeri ve gücü artar. Buna karşılık, Hazine gittikçe daha fazla finansallaşan piyasanın bir parçası olur.
Bununla beraber, 1994 yılına kadar olan süreçte önce kambiyo rejimi idaresiyle elde ettiği çok önemli gücünü kaybeder. Dövizin kıt olduğu 1980 öncesinde, tüm döviz tahsislerinin yapıldığı, sıkı kambiyo kontrolünün olduğu yıllarda Hazine’nin nakit idaresinden sonraki en başat görevlerinden olan kambiyo kontrolü dairesi, süreç içinde fiilen kapanır.
Buna karşılık iç ve dış borçlanmada piyasalara bakan birimlerin görev ve sorumlulukları artar. Hazine uzmanları öncekine oranla daha fazla “piyasacı” olurlar. Hatta bu yeni durum, uzmanlar içinde eski/yeni ayrımını ortaya çıkarır. TCMB’den KVA almak varken piyasadan, bankalardan faizle borç almak eleştirilir. Mali disiplin, vergi toplamak, harcamalarda etkinliği arttırmak önceleri gündemde değilken, özellikle 1994 Krizi sonrasında, dar bir grup Hazine Uzmanı “Şeffaflık ve hesap vermek” gibi yeni tanımları tartışmaya başlar. Sonrasında onlara bazı DPT ve Maliye uzmanları da katılır. Konu yavaş yavaş kamuoyunun gündemine getirilmeye çalışılır.
2001 Krizi sonrası gelişmeler
1990’lı yılların sonları dünya ve ülkemiz için pek çok olayın art arda geliştiği yıllardır. Önce 1997 yılında Uzak Doğu Asya Krizi yaşanır. Tayland’da başlayan kriz diğer ülkelere de yayılır. Para ve maliye politikalarında önemli deneyimler yaşanır. Ardından 1998’de Rusya Krizi gündeme gelir. Ruble etkilenir. Bu krizler başta gelişmekte olan ülkeler (GOÜ) olmak üzere dünya farklı şekillerde ve derecelerde etkilenir. Doğal olarak Türkiye’de.
Tam bunlar bitti derken Türkiye 1999 Büyük Marmara depremini yaşar. Zaten iki dış darbe yemiş olan ekonomi, bir de içerden, hem de çok ağır bir darbe yer.
O günlerde iktidarda olan koalisyon ortakları sorunların üstesinden gelebilmek için bir IMF programında anlaşırlar. Program 1999 yılında görüşülür, Ocak 2000’de uygulaması başlar. Görevi gereği müzakerelere Hazine önderlik etmektedir. Maliye, DPT ve TCMB programın hazırlanmasında ve uygulanmasında görevlerini sonuna kadar yaparlar.
Ancak programın önemli ayaklarından birisi olan kur koridoru sistemi Kasım 2002’de ilk olumsuz sinyalini verir. Açık pozisyon ve vade uyumsuzluğu sorunu olan finansal sektördeki bazı oyuncular sistemden çıkarlar.
Ardından 2001 Şubat’ında Türkiye en ağır krizlerinden birisini yaşar. Kriz sonrası yeni bir program hayata geçirilir. Daha önce iki ana kalp damarının (kamu maliyesi ve finansal sistem) tıkalı olduğu teşhisi konan ekonomi kalp krizi geçirir. Hastalığın teşhisi daha önce konduğu için hasta hemen bypass ameliyatına alınır.
Bu süreçte Hazine önemli bir fonksiyonunu daha kaybeder. Bankacılıkla ilgili görevlerini, yeni kurulan Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurulu’na (BDDK) devreder. BDDK finansal sistemin yeniden yapılandırılmasında önemli roller oynar. Kamu bankalarının sorunlarının aşılmasında Hazine ve BDDK beraber çalışırlar. Finansal sistem, kamunun yaklaşık 45-50 milyar $ gibi önemli bir maliyet ödemesinin ardından, sağlıklı bir şekilde ayağa kaldırılır.
Her değişim hareketi iki yanı keskin bir kılıç gibidir. O güne kadar var olan sistemden mutlu olanlar değişime karşı çıkarlar. Benzeri bir gelişme o yıllarda da yaşandı. Değişime hem siyasi hem de pratik olarak karşı olanlar sorumlu olarak Hazine’yi seçtiler. Karar alıcılara, siyasilere çeşitli nedenlerle söz edemeyenler hedef olarak Hazine uzmanlarını seçtiler. Hatta işi öyle bir hale getirdiler ki, batık bankasının TMSF kapsamına alınmasına karşı çıkanlar, sahibi oldukları TV kanallarından, gazetelerden Hazine’yi ağır bir şekilde eleştirdiler.
2001 Krizi sonrasındaki programın eksiklikleri olduğu yadsınamaz. Büyük bir depremden yeni çıkan ekonomide, çok iddialı faiz dışı fazla hedefi olan bir mali uyum politikası uygulamak o dönemde en çok tartışılan konuların başında gelmiştir. Ancak ağır borç yükünün, sorun olmadan geri ödenebileceği konusunda güven verilmesi gereği de ayrı bir gerçektir.
Bu bağlamda aşağıdaki grafiğe göz atmakta yarar var. 2001 yılında, Hazine’nin borç stokunun milli gelire oranı yüzde 70’lere ulaştı. Bu tarihi bir zirveydi. Kriz sonrası uygulanan program sayesinde bu oran yüzde 30’lara kadar düştü. Ancak, özellikle 2018 sonrasında, kamu borçlarının yüzde 60’nın döviz ve altından olmasının sonucunda oran tekrar artmaya başladı. Kamu borçlarının nominal büyüklüğü 2,7 trilyon lirayı aştı.
Grafik 1: Hazine’nin nominal ve reel borç (nominal borç /GSYH) stoku
2001 Krizi sonrasında kamu maliyesi alanında önemli adımlar atıldı. 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu, 4749 sayılı Kamu Finansmanı ve Borç Yönetiminin Düzenlenmesi Hakkında Kanunu, 1211 sayılı kanunda değişiklik yapan 4651 sayılı Kanun, 5411 sayılı Bankacılık Kanunu ve 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu gibi çok önemli kanunlar hayata geçirildi.
5018 sayılı kanunla, kamu harcamalarına disiplin getirilmesi hedeflendi. Daha önemlisi 4749 sayılı kanunla devlet ilk defa bir borçlanma kanuna sahip oldu. Kamu borçlanmasına limit getirildi. Mali kural kondu. Siyasi karar alıcıların hiç talebi yokken, Hazine teknisyenleri böyle bir iradeyi onların gündemine getirerek, desteklerini alarak hayata geçirdiler.
Bu süreçte Hazine’nin borçlanmayla ilgili birimleri yeniden örgütlendi. İç ve dış borçlanmanın iç ve dış piyasalarla ilişkilerini sağlayan ön ofisleri geliştirildi. İlk defa borçlanmaya ilişkin riskleri hesaplayacak ve izleyecek bir orta ofis kuruldu. Hem teknik hem de idari yapılandırılması dünyada birçok kamu hazinesine örnek olacak bu yapılanmanın ne kadar gerekli olduğu, Kamu Özel İşbirliği (KÖİ) projelerinin bütçeye yük getirmeye başladığı günümüzde daha iyi kavrandı. Borç kayıtlarının sağlıklı tutulması ve geri ödemelerinin yapılmasına bakan ve 1980’lerden sonra teknik altyapısı güçlendirilen sisteme, arka ofise gerekli destekler verildi.
2018 sonrası Hazine
Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemi’ne geçişle beraber Hazine tekrar Maliye Bakanlığı ile birleştirildi. Kamu Finansmanı Genel Müdürlüğü’nün iç borçlanma, Dış Ekonomik İlişkiler Genel Müdürlüğü’nün dış tahvil borçlanmasıyla ilgili birimleri Borçlanma Genel Müdürlüğü adı altında birleştirildi. Ve bu birim Ankara’dan İstanbul’a taşındı. Yeni örgütlenme ve taşınmanın nedeni tam olarak bilinmemekle beraber, görüldüğü kadar bir ön ofis yapısı hedeflenmiş gibi görülüyor. Ancak Ankara’dan taşınmanın nedenini, dijitalizasyonun geldiği bu aşamada, finansal merkeze yakın olmak şeklinde açıklamak zor olacaktır.
Hazine aynı dönemde, kamu iktisadi teşekkülleri (KİT) ve kamu bankaları üzerindeki yetkilerini de Türkiye Varlık Fonu’na (TVF) devretti. Kamu bankaları, sigorta şirketleri, enerji ve ulaştırma KİT’lerinin yönetimi TVF’na geçti. Kamusal varlık fonlarının dünyadaki örneklerine bakınca, yükümlülük değil varlıkların yönetimi öne çıkmaktadır. Oysa Türkiye örneğinde, TVF’nun yönettiği KİT’lerin bilançolarının bozulduğu, sermaye ihtiyaçlarının Hazine’den, bütçeden karşılandığı görülmektedir. Buna en son örnek, 2021’in son ayında BOTAŞ’a aktarılan 70 milyar liraya yakın bütçe kaynağıdır.
Benzeri bir durum kamu bankaları için de geçerlidir. Bankaların sermaye ihtiyaçları için Hazine, 2019 yılında 8,3 milyar Euro karşılığı TL, 6,3 milyar liralık TLREF endeksli, 25,6 milyar liralık TÜFE’ye endeksli özel tertip devlet iç borçlanma senedi (DİBS) vermiştir.[22] Medyada yer alan haberlere göre Hazine önümüzdeki günlerde 50 milyar liralık benzeri bir operasyon için hazırlık yapmaktadır. Kısacası TVF devlet için varlık değil yükümlülük olmuştur.
Aynı dönemde sigortacılıkla ilgili görevler bağımsız Sigortacılık ve Özel Emeklilik Düzenleme ve Denetleme Kuruluna devredilmiştir. 2001 sonrasında Hazine’de kalan bu görevin yıllar sonra bağımsız bir yapıya kavuşmasının, BDDK ile birleştirilmemesinin siyasi bir seçim olduğu söylenebilir.
Yeni haliyle Hazine, nakit idare eden, borçlanan ve kısmen de kamu işletmelerinin finansmanından sorumlu bir birim olmuştur. Yetkilerinde görülen bu değişimler, uzmanlığını borç ve koşullu yükümlülükler gibi yeni alanlarda geliştirmesine yardımcı olabilir.
Yeni hazine nasıl olmalı?
Belirtildiği gibi, Hazine nakit yönetimiyle başladığı görevlerine 1980 sonrasında borç idaresini ekleyerek devam etmiştir. Vergi toplamayan devlet, sık aralıklarla yapılan seçimler ve siyasi tercihlerin belirleyici etkisiyle, her geçen gün daha büyük bütçe açığı vermeye, aşırı borçlanmaya öncelik vermiştir. İlk yıllarda devlete vergi veremeyenler(!) borç vermekte zorlanmamışlardır. Ancak borçlanma gereği büyüdükçe, iç tasarruflar yetmemeye başlayınca, dış borçlanma çoğalmıştır.
Dahası, 1989 sonrasında hızlanan dolarizasyonun, iç tasarrufların artan bir oranda, dövize ve altına yönelmesiyle birlikte “orijinal günah” (iç piyasadan ulusal para yerine yabancı parayla, dövizle borçlanmak) işlenmeye başlamıştır. Özellikle kriz sonrası dönemlerde dövizle ve/veya dövize endeksli TL borçlanmalar artmaktadır. Ekonomideki dolarizasyon daha da hızlanmaktadır.
Bu durum, Hazine’yi TL ile gelir toplamak, harcamaların nakit ihtiyacını karşılamak ve borçları ödemek gibi ulusal bir kamu hazinesinin yapması gereken işin yanında bir de döviz birikimi yapmaya zorlamaktadır. İçeriden, TCMB’den döviz alması mümkündür. Ancak onun döviz rezervleri yetersiz olunca ister istemez kendisi dövizle borçlanmaya ağırlık vermek zorunda kalmaktadır.
Bunun sonucunda merkezi hükümetin borç stoku, yeni borç almasa bile durduğu yerde büyümektedir. Tablo 2’de Hazine’nin yıllık yeni nakit borçlanması ile o yıl kamu borç stokundaki değişim yer almaktadır. Görüldüğü gibi, yeni nakit borçlanma ile stokun değişimi arasındaki ilişki, 2018 sonrası dönemde bozulmuştur. Örneğin 2021 yılında Hazine 98 milyar lira kadar nakit borçlanma yaparken, kamu borç stoku 935 milyar lira artmıştır. Neredeyse on katı kadar bir fark oluşmuştur. Bunun en önemli nedeni dövizle, altınla borçlanmadır. Bunun bir sonucu olarak, kur değiştikçe borcun miktarı da değişmektedir. Bir örnekle açıklamak gerekirse: Bin dolarlık dövizli (iç veya dış) borç, 2021 yılının başında, kayıtlarda 7.370 TL olarak görünürken, yılsonunda 13.350 TL olarak görünmektedir. Yeni borç alınmadığı halde stok 5.980 TL, yüzde 81 artmıştır. Diğer bir deyimle, Hazine 5.980 TL daha fazla gelir yaratmak ve/veya yeni borç almak zorunda kalmıştır. Kısa vadede gelir yaratmanın en kolay yolu KDV, ÖTV gibi harcamadan alınan dolaylı vergileri artırmaktır. Burada bir şeyi hatırlamakta yarar var: Krizlerin ve kamu borçlarının yükünü her zaman ve her yerde, en çok dolaylı vergi ödeyen, dar ve sabit gelirliler öder.
Tablo 2: Hazine’nin yıllık nakit borçlanması ve borç stokundaki değişim.
Öte yandan, diğer bir dövizli yükümlülük olan KÖİ projeleri Hazine için ciddi sıkıntılar yaratmaya başlamıştır. “2021 yılında toplamda 37 milyar TL olan koşullu yükümlülüklere bağlı mali risklerin herhangi bir önlem alınmaz ise 2025 yılında 150 milyar TL’ye ulaşacağı tahmin edilmektedir.”[23] Böylesi bir ortam Hazine’nin nakit ve borç idaresi fonksiyonlarına “risk yönetimi” fonksiyonunu da eklemiştir. Bu bağlamda, Hazine’nin orta ofisinin yetkileri tekrar gözden geçirilip, 159 milyar $’dan fazla sözleşme değeri[24] olan bu projelerin ilerideki yıllarda oluşacak, olası bütçe yüklerinin olabildiğince doğru hesaplanıp, bütçede yeterli kaynağı ayrılması gerekmektedir. Bu görevin şansa, rastlantılara bırakılması ilerideki yıllarda bütçe açıklarının tahmin edilmesini ve buna bağlı olarak borçlanma programlarının yapılabilmesi zorlaşacaktır. Böylesi bir durum kamu borç idaresinin güvenilirliği ve borcun sürdürülebilirliği açısından olumsuz bir durumdur. Borçlanma vadesini ve faizleri olumsuz etkiler, pahalılaştırır.
Öte yandan, gelecekte Hazine’nin Maliye Bakanlığı’ndan ayrı örgütlenmesi düşünülmelidir. Bu önerinin arkasındaki mantık, bütçenin hazırlanış sistematiğiyle bağlantılıdır.
Günümüzde bütçe, harcamaların öncelikle belirlendiği bir sistematikle hazırlanmaktadır. Strateji ve Bütçe Başkanlığı (SBB) kamu kurum ve kuruluşları ile gelecek yılın ödeneklerini görüşmekte, uzun bir hazırlık ve müzakere sürecinden sonra ödenekler belirlenmektedir.
Ardından Gelir İdaresi gelecek yıla yönelik gelir tahminlerini yaparak sürece katılmaktadır. Tahminler, SBB’nin belirlediği büyüme, TÜFE ve kur tahminleri esas alınarak yapılmaktadır. Eğer siyasi otorite gerekli görürse yasal ve idari değişiklikler yaparak bütçeye yeni kaynaklar sağlamaya çalışmaktadır.
Eğer harcamalar ile gelirler arasında bir fark varsa, Hazine’den bu açığın borçla finanse edilmesi istenmektedir. Anlaşılacağı üzere, borçlanma fonksiyonu edilgen bir durumdadır. Hazine ne kadar borçlanacağına kendisi karar verememektedir. Diğer bir yaklaşımla gerek dış gerekse iç piyasaların ne kadar yeni borç verebileceğini dikkate almadan borçlanma programı yapmaktadır. Eğer finansal piyasalardaki fon miktarı yeterli değilse, kredi kaynaklarına baskı yapmaya, şirketlerin, hanelerin daha ucuz kredi bulabilmesini engellemeye başlamaktadır.
Ekonominin büyüme ivmesini olumsuz etkilememek için finansal piyasaların durumunu dikkate almadan, sadece bütçenin ihtiyacına göre borçlanma programı yapan bir kamu borç otoritesi, uzun vadede ekonomiye yüktür. Onun için, bütçe hazırlama sürecinde önemli bir değişiklik yapılmasında fayda vardır. Bu bağlamda önce Gelir İdaresi, gelir tahmini yapmalıdır. Ardından Hazine o yıl ne kadar yeni borç alabileceğini, piyasaları bozmadan ne kadar borçlanabileceğine karar vermelidir. Bu kararını verirken TCMB ve BDDK’nın görüşlerini almasında büyük yarar vardır. Hem para politikasını hem de finansal piyasaları dikkate almayan bir borçlanma programı başarılı olamaz. (Bilindiği gibi borçlanmanın başarısı, uzun vadeli ve düşük faizli borçlanmaktır.)
Yanı sıra KÖİ projelerinin risklerinin hesaplanarak o yıl için bütçeye gelebilecek olası yüklerin de Hazine tarafından hesaplanması ve gerekli ödeneklerin bütçeye konulmasında yarar vardır. Günümüzde bu görev Karayolları Genel Müdürlüğü ve Sağlık Bakanlığı gibi ilgili kurumlarca ayrı ayrı yapılmaktadır. Bunun merkezi olarak yapılması, risk değerlendirmelerinde aynı tekniklerin kullanılması açısından gereklidir.
Bunların ardından, yani gelirler ve yeni borç miktarı belli olduktan sonra harcamaların buna göre ayarlanması esas olmalıdır. Örneğin gelirler 100 birim, net borçlanma 20 birim olacaksa, harcamaların 120 birimden fazla olmaması sağlanmalıdır. Eğer siyasi otorite daha fazla harcama yapmayı gerekli görüyorsa, önce gelirlere ek yaratacak politika seçenekleri üzerinde düşünmek zorunda olmalıdır. Bunun yeterli olmaması durumunda daha fazla borçlanma seçeneği düşünülmelidir.
Burada en önemli yapı, Hazine’nin her yıl hazırladığı yıllık finansman programını açıklarken, şeffaf bir şekilde kendi öngörüsünü, sunum yapmak zorunda olduğu TBMM Plan ve Bütçe Komisyonu ve piyasalarla paylaşmasıdır. Böylelikle şeffaf ve hesap verebilir bir kamu borç otoritesi konumuna biraz daha yaklaşmış olacaktır.
Sonuç
Kanımca Hazine’yi ve geleceğinin ne olacağını anlayabilmek için önce bu toprakların tarihini bilmek, daha iyi özümsemek gerekir. Duyun-u Umumiye’yi, onun Osmanlı İmparatorluğu’nun çöküşünde oynadığı rolü anlamadan, yeni borçlanmaya karar verilmemelidir.
1994 ve 2001 Krizlerinin ardından IMF ile yapılan kemer sıkma programları haklı olarak eleştirilmektedir. Eleştirilerin doğru ve haklı yanları oldukça çoktur. Ancak kimse ondan önce, alınan borçlar ve kullanıldıkları yerler konusunda eleştiri getirmemektedir. Aynen Osmanlı’da olduğu gibi, alınan dış borçla, döviz getirecek yatırım yapmak yerine maaş gibi cari harcamalar ve borç geri ödemeleri yapılınca sonuç IMF’ye muhtaç hale gelmek olmuştur. İlk defa 1959 yılında IMF Programı uygulayan Türkiye bu alışkanlığını devam ettirmiştir. Özü itibariyle, IMF ile Duyun-u Umumiye arasında çok fazla fark olduğu söylenemez. IMF çağımızın Duyun-u Umumiyesi’dir. Önceden alınan dövizli borçların geri ödenmesine gözlemcilik yapmaktadır.
Dolayısıyla dövizle yapılan borçlanmanın borç stokunda yarattığı etkilere bu açıdan bakamazsak sonuç tam bir hüsran olacaktır. Bu gerçeğin farkında olan Mustafa Kemal Atatürk ve Cumhuriyet kurucuları, denk bütçe politikasını esas alarak, genç Cumhuriyetin temellerini sağlam atmışlardır. Sadece yeni fabrika ve teknoloji getirmek için dışarıdan borçlanmışlardır.
Ancak sonrası için aynı şeyi söylemek mümkün değildir. Gelinen aşamada bir yandan klasik iç ve dış borçlar diğer yandan KÖİ gibi koşullu yükümlülüklerin getirdiği yükler, kamunun en önemli ekonomik yapılarından olan Hazine’ye yeni bir bakış açısıyla yaklaşmanın gereğini her geçen artırmaktadır. Böylesi bir yapılanmanın olumlu sonuç verebilmesi, orta vadede bütçe denkliğini hedefleyen politikaların hayata geçirilmesine bağlıdır. Yoksa geçmişte yapıldığı gibi, sorunlar çözülmeden kurumsal yapılar değiştirilmiş olur. Sonuç yine hüsran olacaktır.
[1] Emekli Hazine Müsteşar Yardımcısı. Bu çalışmada üç kaynaktan geniş olarak yararlandım. A) Mahfi Eğilmez Hazine, Tütünbank yayınları, 1996; B) Coşkun Cangöz, Emre Balıbek, Hazine İşlemleri ve Çağdaş Hazine Yönetimi Seçkin yayınları, 2012; C) Ali Rıza Gürgen, Hazine Müsteşarlığı ve Borç Yönetimi: Finansallaşma Sürecinde Bir Kurumun Dönüşümü, Amme İdaresi Dergisi, Cilt 47, Sayı 1 Mart 2014.
[2] Mahfi Eğilmez a.g.e.
[5] Önceleri dolar ve mark, Türk Lirasının yanında işlem görürken, 2000 yılından sonra Mark’ın yerini Euro almış ve piyasalarda çok geniş bir kabul görmeye başlamıştır.
[9] Coşkun Cangöz, Emre Balıbek, Hazine İşlemleri ve Çağdaş Hazine Yönetimi Seçkin yayınları, 2012;
[10] Hazine ve Maliye Bakanlığı Muhasebat Genel Müdürlüğü her ay tahakkuk/tahsilat oranı verilerini düzenli olarak yayınlamaktadır. Aralık 2021 itibariyle, 2,1 trilyon lira gelir tahakkuk etmiş bunun 1,4 trilyon lirası tahsil edilebilmiştir. Devlet tahakkuk eden 758 milyar lira geliri tahsil edememiştir.
[11] Lierent, I. Modernazing Cash Management International Monetary Fund Fiscal Affairs Department Technical Notes and Manuals 09/03.
[14] Streeck Wolfgang, Satın Alınan Zaman, Demokratik Kapitalizmin Gecikmiş Krizi, Küy yayınları, 2016.
[17] Kuruç, Bilsay. Mustafa Kemal Döneminde Ekonomi, Büyük Devletler ve Türkiye, İstanbul Bilgi Üniveristesi Yayınları, 2018 3. Baskı.
[18] Özyıldız, R. Hakan. Hazine ve Kamu Finansmanı Devlet Neden ve Nasıl Borçlanır? Yetkin Yayınları, Ankara 2020.
[20] Bununla beraber 2017 yılı sonrasında başlanan bir uygulama ile TCMB’nin kârları ve yeniden değerleme hesabında biriken paralar Hazine’ye transfer edilmeye başlanmıştır. O yıl 6,4 milyar lira ile başlayan bu işlem, sonraki yıllarda sırasıyla 12,4 milyar TL; 72,3 milyar TL; 44,5 milyar TL ve 2021 yılında da 41,3 milyar TL olmuştur. Adı ne olursa olsun bu işlem bütçe açığının finansmanı, kamuya açılan bir kredi veya her hâlükârda açığın parasallaşmasıdır. Ve 2001 öncesi yıllardaki oranlardan daha fazla tutardadır.
[21] Ali Rıza Gürgen, Hazine Müsteşarlığı ve Borç Yönetimi: Finansallaşma Sürecinde Bir Kurumun Dönüşümü, Amme İdaresi Dergisi, Cilt 47, Sayı 1 Mart 2014.
[22] İhraç edildiği tarihte 55 milyar lira kadar olan Euro cinsi tahvillerin bugünkü değeri 130 milyar TL’ye yaklaşmıştır.
[23] Erhan Usta, Kamu Maliyesini Yeniden Tasarlamak başlıklı sunum. 10 Şubat 2022, İstanbul.
[24] Cangöz, Emek, Uyduranoğlu Karaca; Türkiye’de Kamu-Özel İşbirliği Modeli Uygulaması, https://www.tepav.org.tr/tr/haberler/s/10410
Hiç yorum yok:
Yorum Gönder