Ocak ayı bütçe dengesi üzerine birkaç not

Ocak ayı bütçesi ve hazine nakit dengesi üzerindeki gözlemlerimi, özetleyerek paylaşacağım.

İlke olarak bir aylık verilere bakarak, genel bütçe dengesi üzerinde yorum yapmak pek doğru olmaz. Ancak, 2019’un ilk ayı seçim dönemine denk geldiği için çok dikkat çekiyor.

Bütçe dengesibu yıl, geçen yıla oranla daha iyi performans gösterdi ve ilk ayda 5,1 milyar lira fazla verdi.

Gelir tarafında en çok konuşulan konu T.C. Merkez Bankası’nın temettü gelirleri. Normalde Nisan ayında gelmesi gereken 34 milyar lira, Banka’nın genel kurulu öne çekilerek ocak ayında Hazine’nin hesaplarına girdi. Bu para olmasaymış bu kadar harcama yapmanın olanağı yokmuş. Kasadaki para yetmezmiş.

Öte yandan gelirlerin kendi içindeki dengeler öylesine değişmiş ki, en büyük payı, geçen yıl kurumlar vergisi oluştururken, bu yıl “kamu bankaları (TCMB) transferleri” birinciliği almış. Böylelikle, Merkez Bankası genişlemeci maliye politikasına yardımcı olmuş.

Bu arada KDV ve ÖTV tahsilatları beklendiği gibi düşük gelmiş.

Gelirler artınca, hemen harcamalarayol verilmiş. Geçen yılla karşılaştırınca en fazla artış personel, hanehalkına yardımlar, yatırımlar ve KİT’lere verilen sermaye yardımları kalemlerinde.

Kamu Özel Sektör İşbilirliği projelerine bu kadar garanti verilmeli mi?

1990’lı yıllarda Yap-İşlet-Devret (YİD) projeleriyle başlayan ve günümüzde Kamu Özel Sektör İşbirliği (KÖİ) adını alan süreç, ilk olarak İngiltere’de başladı. Uzun inşaat ve işletme süreleri olan altyapı, eğitim ve sağlık projelerine özel sektörün dâhil olmasını amaçlayan bu sistem, başlangıçta bir finansman modeli olarak gösterildi. Amaç, aşırı borçlanma baskısı olan kamu sektörüne, özel sektörün finansman açısından yardımcı olması olarak lanse edildi.

Ancak özel sektör “taşın altına elini koyarken” kamudan çeşitli garantiler istedi. Alım ve fiyat garantisiyle başlayan talepler borç üstlenim garantilerine kadar genişledi. Bu projelere maliye politikası teorisinde  “koşullu yükümlülük” adı verildi.

Koşullu Yükümlülükler

Şartlar oluşunca kamunun omuzlarına kalacak yük olasılığı olarak özetlenebilir. OECD’nin konuya ilişkin önemli yayınlarından olan “Koşullu Yükümlülüklerin Yönetiminde Kamu Borç yöneticilerinin Rolü” başlıklı çalışmada üç tür koşullu yükümlülükten bahsediyor.[1] i) Kamu kredi garantileri, ii) Kamu Özel Sektör İşbirliği (KÖİ) projelerinden gelen yükümlülükler ve iii) Kamu destekli sigorta sistemleri.

KİT’ler, belediyeler ve bankalar için verilen dış borç garantileri, ilk seçeneğe örnek olarak verilebilir. KÖİ garantilerini artık çoğumuz, köprü, otoyol ve hastaneler için verilen garantiler ile bu projelerin dış borç üstlenimlerinden biliyoruz. Üçüncü türe örnek olarak, Tasarruf Mevduatı Sigorta Fonunun mevduat garantileri ile tarım sigortalarına verilen katkıyı gösterebiliriz.

Bu tür projeleri çok değişik bakış açılarıyla değerlendirilebilir. Özetleyebilmek amacıyla konuyu iki ana başlıkla ele alacağım. Genel ekonomi açısından; büyümeye katkıları, finansman şartları; maliye politikası açısından da kaynak israfı ve devlete koşullu yükümlülük yaratması.

Hazine borç stokunun son durumu

Önce küçük bir açıklama yapayım. Hazine (merkezi yönetim) borç stoku deyince işin içine sadece Hazine’nin borçları giriyor. KİT’ler, yerel yönetimler, fonlar ve varsa döner sermayelerin iç ve dış borçları bu rakamlara dâhil değil. Dolayısıyla toplam kamu borç stoku deyince, aşağıdaki rakamlara bu kurum ve kuruluşların borçlarını da eklemeniz lazım.

Gelelim son verilere.

Temmuz sonu itibariyle Hazine’nin borç stoku toplamı 817 milyar lirayı geçti.

Geçen yılsonuna göre, bu yılın yedi ayında stok 58 milyar lira büyümüş. Aşağıdaki ilk grafikten görüleceği üzere, bu rakam az değil. Önceki yılların yıllık değişimiyle karşılaştırdığımızda 2009 Kriz yılına çok yakın. Ama dikkat: 2009 rakamı yıllık, bu yılın ki yedi aylık.

Yatırımcı bütçeden sosyal yardım bütçesine doğru

2016 bütçesi, beklendiği gibi genel olarak hedeflere uygun bir sonuçla yılı tamamladı. Bununla beraber ayrıntılara bakınca önemli yapısal değişimler göze çarpıyor.

Fazla detaya girmeden kısaca konuları ele alacağım.

Önce gelirler;

Yılsonu hedefine ulaşıldı. Bunda en önemli katkı vergi barışından gelen gelirler. Maliye Bakanı 13,5 milyar lira tahsilat yaptıklarını belirtti. Kurumlar, gelir vergileri ile KDV tahsilatında son iki ayda görülen performans artışı bunun ispatı.

Ancak genel tahsilat problemi devam ediyor. Örneğin KDV’de yıllık tahsilat oranı yüzde 52. Yani geçen yıl tahakkuk eden yaklaşık 104 milyar liralık KDV’nin neredeyse yarısı toplanabilmiş. Daha kötüsü de var. Faizler, paylar ve cezalarda tahsilat oranı sadece yüzde 18,3. Öyle ki, 205 milyar liralık tahakkukun 38 milyar lirası Hazine’nin kasasına girebilmiş. Anlaşılan artık zamanında vergi ve ceza ödemek istisnai bir davranış olmuş.

Kamu-Özel İşbirliği; 345 milyar liralık koşullu yükümlülük

Dilimde tüy bitti. Yazıp duruyorum: “Mali disiplin denince sadece bütçe rakamlarına bakmayın.”

Örneğin Kalkınma Bakanlığı rakamlarına göre, bu yıl toplam kamu yatırımları 95 milyar lira olacak. Bunun 51 milyar lirası merkezi bütçe, kalanı KİT’ler, belediyeler ve diğer kamu kurumları tarafından yapılacak.

Bu açıdan baktığınız zaman bütçede sorun yokmuş gibi görünüyor.

Ama gelin Kalkınma Bakanlığı’nın yayımladığı başka bir rapora bakalım. Raporun başlığı “Dünyada ve Türkiye’de Kamu-Özel İşbirliği Uygulamalarına İlişkin Gelişmeler 2015”. Güzel, derli toplu bir özet.

Gelen yıl gideni aratacak

Adettendir, biten yılın son günlerinde yeni yıldan beklentiler sıralanır. Ben okuduklarımdan önemli gördüklerimi aşağıda özetleyeceğim. Karar her zamanki gibi size ait.

Küresel durum

• ·      Büyüme yerinde sayacak. Yeni bir büyüme modeli bulunana kadar eskisinden hayır yok. Tüketici talebi artmıyor. Buna bağlı olarak dünya ticaretinin artışı hız kesti. Ticaret neredeyse yerinde sayıyor.
• ·      Büyümek için altyapı projelerine yönelik bir kamu harcama modeli tartışmaları epeyi yol aldı. Böylelikle büyümeye bir ivme kazandırılmaya çalışılacak.
• ·      ABD’nin öncülüğünde devam eden Pasifik ve Atlantik serbest ticaret müzakereleri ve korumacılık eğilimleri gelecek yılın gündemini oluşturacak.
• ·      ABD büyümeye devam edecek. Uzmanlar AB için çok olumlu değiller. Çin’deki sıkıntılar dünyayı etkileyecek.
• ·      FED faiz artışı devam edecek. Tartışma yıl içine iki mi, üç mü yoksa dört defa mı artış olacağına dönüştü. Ne olursa olsun faizler yukarı yönlü. Yatırım için kredi arayanların işi zor.
• ·      Dünyada jeopolitik riskler her geçen gün artıyor. İsrail-Filistin, K. Kore, Libya, Mısır, Irak, Güney Çin Denizi, Ukrayna, Kırım, Nijerya ve hatta bazılarına göre Türkiye yakından izlenmesi gereken bölgeler. Ayrıca mülteci krizi giderecek derinleşecek.

Yükselen piyasa ekonomilerindeki (YPE) beklentiler

Kamu yatırım yapmalı mı?

Arz yanlısı iktisatçılar kamunun harcama yapması için daha çok vergi toplaması gerektiğini söyler ve tüm kamu harcamalarının sınırlanmasını isterler. Keynes taraftarları ise kamu harcaması olmadan ekonomide tam kapasiteye (tam istihdama) ulaşılmasının zor olduğunu ileri sürerler.

Bana göre devlet ekonomiyi düzenlemeli ve denetlemeli ama günlük işlere müdahale etmemelidir. Bu harcama, yatırım yapmayacağı anlamına gelmez.

Tartışmaya Türkiye deneyimden yola çıkarak açıklık getirmeye yarayacak bir çalışma, Merkez Bankası’nın son Enflasyon Raporunda yayınlamış. Kamu harcama çarpanı (mali çarpan) incelenmiş. Çalışmada, “Kamu harcama çarpanı, kamu harcamalarında meydana gelen bir birimlik dışsal değişimin milli gelir üzerinde meydana getirdiği etki olarak tanımlanıyor.”

Çalışmanın en ilginç yanı hangi harcamanın milli gelire ne kadar etki yaptığını içeren bölümü. Tahmin edeceğiniz gibi milli gelire en çabuk etki yapan kamu harcama türü yatırımlar. Bir birimlik yatırım harcamasının etki çarpanı 2,1 (Etki çarpanı kamu harcamalarında meydana gelen bir birimlik artışın milli gelir üzerindeki ilk etkisini belirler). Maksimum çarpan ise 3,6 (Maksimum çarpan zaman içerisinde mali çarpanın aldığı maksimum değeri temsil eder). Yani kamu100 liralık yatırım yapınca milli gelire 210 lira etki yapıyor. Maksimum etki ise 360 lira oluyor. Kamu tüketimi için etki çarpanı rakamı 1,4; maksimum çarpan ise 1,9.

Zor ve iddialı bir bütçe

Anayasa gereği bütçe dün TBMM’ye sunuldu. Önce Plan ve Bütçe Komisyonunda görüşülecek ardından Genel Kurulda ele alınacak. Bir kaç küçük değişiklik sonrasında Aralık sonunda kabul edilmiş olacak.

Sizin için son beş yılın bütçe verilerini Kalkınma Bakanlığı kaynaklarından derledim. Doğal olarak aşağıdaki Tabloda, bu yıl için gerçekleşme tahmini, gelecek yıl için de program rakamları yer alıyor.

Değerlendirmelerime harcamalardan başlayayım.

Hükümet bu kadar çok kamu yatırımına finansman nereden bulacak?

62. Hükümet Programının ilk dikkatimi çeken bölümlerinden birisi kamu yatırımları oldu. Programa göre; “2002-2013 döneminde toplam olarak 451,4 milyar doları kamu yatırımı, 1,8 trilyon doları özel yatırım olmak üzere toplam olarak 2,2 trilyon dolarlık sabit sermeye yatırımı gerçekleştirilmiş.”

Özel yatırımları bir yana koyalım. Eski bir Hazineci olarak kamu yatırımlarını ve finansmanını takip ediyorum. Bu bağlamda Kalkınma Bakanlığı’nın her yıl bütçe ile yayımladığı Genel Ekonomik Hedefler ve Yatırımlar raporlarını bir kez daha inceledim. Aşağıdaki tabloyu hazırladım.

Son on bir yıllık yatırım toplamı ne kadar?