Napolyon’un barutu ve Yeni Ekonomik Program

YEP hakkında o kadar çok rapor ve yazı yayımlandı ki teknik ayrıntılar için yazılacak pek bir şey kalmadı. 

Ben genel bir konuya değinmek istiyorum.

Önce Napolyon’un o çok bilinen anekdotu ile başlayayım. Savaşın kaybedildiğini öğrenen İmparator, komutanları toplar ve sorar; “Söyleyin bakalım savaşı neden kaybettik?” Korkudan tir tir titreyen generaller, birkaç nedeni var derler ve saymaya başlarlar; “Bir, barut bitti!” Napolyon, “Tamam gerisini saymana gerek yok.” diyerek generalin konuşmasını hiddetle keser.

Bunun bütçe ve YEP ile ilişkisine gelince.

Lütfen aşağıdaki tabloya bakın. 

Hazine yedi ayda yasal borçlanma limitini aşmış

Hazine yedi aylık nakit dengesini yayımladı. Gelir ve giderlerdeki artışlar dikkat çekiyor.

Gelirlerdeki performans Merkez Bankası’nın yedek akçesinin bütçeye aktarılması sayesinde biraz düzelmiş. 

Giderler almış başını gidiyor. Anlaşılan kamu ekonomik büyümeye katkı sağlamak, büyüme performansının çok bozulmasını önlemek adına harcamalara hız vermiş.

Tabi bunun doğal bir sonucu olmuş: Borçlanma. Ocak-Temmuz arası dönemde Hazine net (yeni) 98 milyar lira borç almış. Bu miktarın 28 milyar liralık bölümü dış borçlanmadan, kala 70 milyar liralık kısmı da iç borçlanmadan geliyor.

Buraya kadar her şey bütçe finansmanına ilişkin sayılardı. Şimdi gelin işin bir de yasalarla ilgili bölümüne bakalım.

Çünkü ciddi bir sorun var. Hazine kanunun verdiği yıllık net borçlanma limitini, yılın ilk yedi ayında aşmış.

Bütçe: Devlet için mi piyasa için mi?

2018 merkezi bütçe sonuçları açıklandı. 

TBMM’den geçen haliyle, hükümetin harcama yetkisi 762,7 milyar liraydı. Gelir tahmini ise, 696,8 milyar lira. Dolayısıyla Meclis’in verdiği açık/borçlanma yetkisi 65,9 milyar liraydı. 

Hükümet bu rakamları, geçen Eylül sonunda, Yeni Ekonomi Programını (YEP)açıklarken revize etti. Harcamalar 821,7 milyar lira, gelirler 749,6 milyar lira, açık 72,1 milyar lira olur dedi.

Oysa 2018 yılı için son rakamlar; harcamalarda 830,4 milyar lira, gelirlerde 757,8 milyar lira, bütçe açığında ise 72,6 milyar lira oldu.

Bu rakamların ardından Sayın Hazine ve Maliye Bakanı bütçe hedeflerinin tutturulduğunu söyledi.

Hangi hedeflerin? 

Maliye politikasının göstergesi bozuk

21. Yüzyıl İçin Planlama Grubu’nun Güz Konferanslarına konuğu kadim dostum E. Hazine Müsteşar Yardımcısı Ferhat Emil’di. “Planlamanın Görünmeyen Yüzü: Bütçe – Kurumsal Yapı” konulu konferansında zengin bilgi ve deneyimlerini bizimle paylaştı. [1]

Ferhat, sunumunda bütçeyi aracın göstergesine benzetti.

Ehliyetimi tam 41 yıl önce aldım. Tecrübeli bir şoför sayılırım. Uzun süre ikinci el araç kullandım. Karbüratör ayarını yapabilecek kadar motordan anlardım. Göstergelerdeki işaretlerin ve arabadan gelen seslerin ne demek olduğunu bilirim. 

Tamam o günler geçti. Arabalar artık tamamen elektronik oldu. Gösterge panosunun fonksiyonu çok değişti. Aracın lastik basıncını bile göstermeye başladı.

Konuyu makro iktisadın göstergesine getireceğim. Ekonomik gidişatı günlük, kur+faiz+borsa göstergeleriyle değil, uzun vadeli üretim ve paylaşım açısından bakarak değerlendirmek lazım.Çünkü asıl amaç, istihdam ve refahın adil paylaşımıdır. 

Bu amaca ulaşmada en önemli ekonomik araç maliye politikasıdır. Bu saptamaya katılıyorsanız, bütçenin en önemli gösterge olma özelliği daha iyi anlaşılır.

2019 Bütçe Kanunu Tasarısı üzerine birkaç not

2019 yılı Bütçe Kanunu Tasarısı TBMM’ye sunuldu.

Uzun teknik değerlendirmeler yerine, kısa notlarla, öne çıkan konuları bilginize sunacağım.

Harcamalarla başlayayım.

• Artık sıradanlaşan ödenek üstü harcama 2018 yılında da devam etmiş. Faiz dışı harcamalarda 54,3 milyar lira, faiz harcamalarında ise 4,7 milyar lira olmak üzere toplam 59 milyar lira yetki aşımı yapılmış. Artık TBMM’nin “bütçe hakkı” sizlere ömür.
• Genel olarak 2018 yılsonu tahmini bütçesi ile 2019 bütçesindeki faiz dışı harcamalar arasındaki artış oldukça muhafazakâr (%13).
• 2019 yılında en önemli tasarruf kalemi bütçe yatırım harcamaları. Bu yılın yatırımlarından 14,3 milyar lira daha az yatırım yapılacak.
• Hane halkına, belediyelere, KİT’lere transferleri içeren cari transferler kaleminde önemli artışlar öngörülmüş. Detaylar henüz belli olmadığı için kalemler hakkında görüş belirtmek imkânsız.

Gelirlere gelince;

Yeni OVP nasıl olmalı?

Bilindiği gibi OVP’ın (Orta Vadeli Program) amacı; kamunun üç yıllık sürede izleyeceği makro politikaları açıklayarak, özel sektöre ışık tutmaktır. Makro büyüklükleri ve yatırım ortamının nasıl olacağını açıklayarak, girişimcilerin önlerini görmelerini ve istihdam üreten yatırımlara başlamasını amaçlar.

Hazırlıkları devam eden yeni OVP’nin bunların yanı sıra, önemli bir görevi daha var. Yaşanan kriz ortamında beklentileri pozitife çevirmek için önemli bir kamu politika belgesi.Önemli çünkü; siyasi otoritenin konuyu nasıl gördüğünü ve nasıl çözeceğini açıklayacak. Eğer onda da, günü kurtarmaya yönelik önlemlere değinip, kapsamlı bir yapısal değişim programı açıklanmazsa Türkiye’nin çok derin bir krize girmesi kaçınılmaz olabilir.

Diğer bir deyimle yeni OVP, eskiler gibi “çattı pattı kaç attı?” türü sadece ekonomideki bir takım makro büyüklüklerden ibaret kalırsa beklentileri karşılamaz. 

Şimdi ne demek istediğimi biraz açayım.

Büyümeye KDV desteği

Geçen yılın bütçe verileri yayınlandı. Açık rakamını, nakit dengesi ile bütçe dengesi arasındaki büyük farkı şimdilik bir kenar koyup, ben bazı gelir ve harcama kalemlerini dikkatinize sunayım.

Gelirlerdeki performansın ithalden alınan KDV, MTV ve çıkarılan yeniden yapılandırma kanunlarının sonuçları olduğu görülüyor. Genel performansı değerlendirmek için enflasyon + büyüme rakamına beraber bakmak lazım. Geçen yıl enflasyon %12 idi. Büyüme ise %6-7 aralığında bekleniyor. O zaman gelirlerde %18-19 civarındaki değişim normal karşılanmalı. Geçen yıl merkezi bütçe gelirleri %14, vergi gelirleri ise %17 kadar artmış. Kötü bir performans değil.

Hazine şirketin muhasebecisi değildir (*)

Hazine, kamu borçlanmasına ilişkin iki önemli açıklama yayımladı. İlki 2018 Finansman Programıydı. İkincisi de Müsteşarlığın borçlanma limit aşımı ve nakit rezerv biriktirmenin nedenlerine yönelikti.  

Öncelikle borçlanma limiti konusuna değineceğim. Yazacaklarımdan muradım, idaredeki arkadaşlara, 4749 sayılı Kamu Borçlanma Kanunu hazırlanırken tartışılan bir konuya değinmek. Böylelikle limit konusuna açıklık getirmek.

Açıklamada “Dolayısıyla net borçlanma limitinin bu dinamik yapısı nedeniyle limite ilişkin değerlendirmelerin, tüm resmi görerek mali yılsonunda yapılması gerekmektedir.” Yani borç limiti aşımlarına yıl bitmeden yorum yapmanın yanlış olduğu ima ediliyor.

Kanunun 5. Maddesinde, bütçe açığına bağlanan borçlanma limitinin değiştirilemeyeceği, sadece otomatik olarak %5, gerekirse ek olarak bir %5 daha Bakanlar Kurulu (BKK) kararıyla artırılabileceği hükme bağlanmıştır. O da yetmezse, hükümet “bütçe hakkının” sahibi TBMM’ye gidecek ve ek bütçe çıkarılmasını isteyecektir.

Diğer bir deyimle, yasanın özünde yılsonunun beklenmesi gibi mantık kesinlikle yoktur. Çünkü bu yasa bir muhasebe kurallarını düzenleme yasası değildir. Diğer bir deyimle limit, muhasebe hesabına değil, siyasi hesaplara konmaktadır. Hükümetlerin aşırı borçlanmasını frenlemeye yöneliktir.

Anayasa değişikliği tartışılırken gündemde neden “bütçe hakkı” yok?

Bundan tam 800 yıl önce, yer İngiltere. Bir grup baron, uzun süren savaştan ve kralın keyfi harcamalarından bıkıp, ayaklanıyorlar. İngiltere Kralı John bir barışı kabul ediyor, “Magna Carta” adlı bir belge imzalanıyor.

Tanrının ve papanın İngiltere topraklarındaki temsilcisi olan kral; baronların, yargılama olmadan keyfi olarak hapse atılmayacağını ve vergilere limit getireceğini kabul ediyor. Daha önemlisi, yeni vergiler ve diğer önemli konularda karar alırken, tek başına değil 25 üyeli bir Baronlar Konseyine danışacağına dair yemin ediyor.

Bu belge çağdaş parlamentoların doğum belgesi olarak kabul edilir. Daha sonra çeşitli dönemlerde değişiklikler yapılan doküman klasik anayasaların ilk örneği olarak değerlendirilir.

Diğer bir deyimle, parlamentonun ilk kuruluş nedenini, kralın keyfi vergi toplayıp, kafasına göre harcama yapma yetkisinin kısıtlandığı yer olarak adlandırsak yanlış olmaz. Anayasa hukuku ve maliye politikası derslerinde bu konu parlamentoların “bütçe hakkı” başlığında öğretilir.

Gelelim bizim parlamentoya, TBMM’nin bütçe hakkına ne kadar sahip çıkabildiğine. Veya yürütmenin (hükümetin) meclisin bütçe hakkına ne kadar saygılı olduğuna.

İstense bu kadar bütçe açığı ve borçlanma olmazmış

Bütçe, ekonominin ve siyasetin gidişatını değerlendirmek isteyenler için önemli bir politika belgesidir.

2017 Bütçe Kanunu Tasarısında önemli detaylar var. Bunlardan birisi Vergi Harcama kapsamı ve verilerinin değişimi.

Önce vergi harcaması kavramını paylaşayım. “Vergi harcaması kavramı; en genel anlamda "devletlerin gelir toplamını azaltan, standart vergi sisteminden ayrılan ayrıcalıklar veya istisna ve muafiyetler" olarak tanımlanabilir. Bu bağlamda; bazı indirim, istisna ve muafiyetler, standart vergi sisteminin unsurları olmaları nedeniyle vergi harcaması kapsamı dışında tutulabilmektedir.”

Kısacası, devlet bilerek ve isteyerek bazı ekonomik faaliyetlerden vergi almıyor. Alabileceği gelirden vaz geçiyor. Böylelikle gelirlerini bilinçli olarak azaltıyor. Örneğin, eğlenceden yüzde 18 olarak aldığı KDV’yi, kitaptan yüzde 8 olarak tahsil ediyor. Böylelikle kitap okumayı teşvik etmeye çalışıyor.

Önce bir soru sorayım. Gelirlerini bilinçli olarak azaltan devlet aynı oranda harcamalarını da azaltmazsa ne olur? Cevabı hepimiz biliyoruz. Bütçe açığı oluşur. Açık borçla kapatılır.

Şimdi gelelim konumuza.

Aşağıda size 2016 ve 2017 yıllarının bütçelerinde yer alan toplam Vergi Harcamaları tahminlerinin tablolarını Maliye Bakanlığı kaynağından kopyalayarak sundum.

Kamuda özel hesap devri

Acaba her gün mali disiplin var diye ahkam kesenlerin kaçı bütçe kanunu tasarısını, eklerini, cetvellerini görüp detaylı incelemeler yaparak görüş belirtiyor?

Gelin biz bakalım.

Eskiden bütçe kanunları 70-80 madde kadardı. Birçok detay kanunda yer alır, Milletvekilleri ve ilgilenenler daha sağlıklı yorumlar yapabilirdi. Ancak son senelerde değişik bir uygulama başlatıldı. Maddeler 15-20 ye düşürüldü. Detaylar, kanunların ekinde yer alan E Cetveline taşındı.

Anlayacağınız bir bütçe için olmazsa olmazlardan olan şeffaflık ilkesi yerle yeksan edildi.

Sadece bu olsa neyse. Daha önce de görülen bir uygulama 2016 Bütçe Tasarısında da var. Bir 6. madde var ki, her şeye aykırı.

2014 Bütçesi daha az açık verebilirmiş

Sosyal olaylarda değerlendirme yapmak göreli bir kavramdır. Kimine göre güzel olan bir sonuç diğerine göre berbat olabilir. Örneğin bütçe açığını değerlendirirken; piyasa iktisatçısı, iş adamı veya vatandaş konuya faklı bakacaktır. Piyasacıların vizyonu, çoğunlukla bilançolarının vadesi kadar olduğu için hedeflenenden az gerçekleşen bütçe açığı olumlu bir gelişmedir.

Ben konuyu elimden geldiğince farklı ele alacağım.

Önce aşağıdaki tabloda yer alan özet bütçe gelirleri ve performans göstergelerine bakmanızda yarar var.

Gelir performansı

Mali disiplin tabutuna bir çivi daha - II: Ödenek üstü harcama

Aslında bu bir yeni yıl yazısı olmalıydı. Birçok şeyin geçmişte kaldığını, gelecek yılın umut dolu olduğunu içermeliydi. Medyayı izleyebildiğim kadarıyla bahsettiğim yazılardan çok var.

Bir önceki yazıda kaldığım yerden devam edeyim. Eskiyi çok aratmayan ama yeni yıla da yabancı olmayan bir konu: Ödenek üstü harcama.

Nedir?